Административный процесс

При наличии выявленной коллизии подзаконного нормотворчества в  России отсутствуют какие-либо федеральные  законы об административных процедурах, а отечественные ученые не пришли к единому мнению в понимании  административной процедуры и основных способов ее унификации и систематизации.

Так, из анализа специальной  литературы следует отметить, что  административная процедура рассматривается  учеными во взаимосвязи с деятельностью  органов исполнительной власти или  административных органов (органов  исполнительной власти и органов  местного самоуправления) в нескольких аспектах:

1) как некий определенный  порядок. В частности, как порядок  административно-властных полномочий, направленных на разрешение юридического  дела или выполнение управленческой функции¹³; как порядок последовательного совершения административным органом определенных действий, направленных на разрешение им индивидуального юридического дела¹⁴; как порядок деятельности органов исполнительной власти по рассмотрению и разрешению индивидуальных дел, результатом которого будет издание индивидуального административного акта, и который направлен на обеспечение реализации прав и законных интересов частных лиц в процессе их взаимодействия с органами исполнительной власти в рамках выполнения последними своих задач и функций¹⁵; как порядок осуществления административным органом деятельности (производства) по разрешению подведомственных дел или совершения отдельных административно-правовых действий¹⁶ и др.;

2) как определенный вид  деятельности органов государственной  власти, органов местного самоуправления  и их должностных лиц. В частности,  как урегулированную нормами  права правоприменительную деятельность  органов исполнительной власти  по разрешению подведомственных им юридических дел¹⁷; как нормативно урегулированную, ориентированную на достижение конкретного результата документируемую деятельность различных субъектов (по крайней мере один из которых является государственным, муниципальным органом или должностным лицом), которая состоит из последовательно сменяющих друг друга актов поведения (этапов, стадий процедуры), в ходе которой реализуется компетенция указанных субъектов, применяются нормы различных отраслей права и принимаются различные акты управления (как промежуточные, так и окончательные), по содержанию не связанные ни с судебным рассмотрением споров о субъективном публичном праве, ни с применением мер административного принуждения¹⁸; как форму осуществления исполнительной власти¹⁹; как урегулирование правовых споров²⁰; как защиту прав и свобод человека и гражданина²¹ и др.;

3) как нормативный регулятор²² или система административно-процессуальных норм, определяющих срочность, последовательность, вид и характер ряда типичных, взаимосвязанных действий и решений административных органов по применению отдельных административно-правовых мер²³.

Оценивая приведенные  доктринальные и нормативные  подходы к пониманию административной процедуры, мы считаем, что отождествление административной процедуры с какими-либо действиями или отдельными видами деятельности органов публичной власти и должностных  лиц указанных органов представляются ошибочным, так как приводит к  смешиванию таких категорий, как «форма» и «содержание».

Не стоит также буквально  понимать под административной процедурой порядок или последовательность осуществления деятельности административных органов или органов исполнительной власти, иных органов публичной власти. Термин «порядок» имеет множество этимологических значений²⁴, а в юридической науке, по сути, отождествляется с правильным, налаженным состоянием социальной жизни, результатом воздействия права, которое имеет определенное содержание²⁵.

Наиболее убедительным, на наш взгляд, представляется признание  административной процедуры в качестве комплексного нормативного регулятора или системы административно-процессуальных норм, определяющих порядок (последовательность, срочность, вид и характер) определенных действий административных органов (органов  исполнительной власти и органов местного самоуправления). При избранном подходе необходимо заметить, что административная процедура, по сути, определяет порядок не всяких действий административного органа, а лишь тех, которые связаны с применением типичных административно-правовых мер (нормативно зафиксированных характерных способов и приемов) исполнения унифицированных (приведенных к единообразию) государственных (административно-правовых) функций, возложенных законом, актами Президента РФ или Правительства РФ на данные органы.

С позиции предложенной точки  зрения в соответствии с Указом Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», можно выделить:

административные процедуры  нормативно-правового регулирования,

административные процедуры  по контролю и надзору,

административные процедуры  по оказанию государственных услуг,

административные процедуры  по управлению государственным имуществом,

административные процедуры  координации и контроля деятельности подведомственных органов исполнительной власти и др.

Например, под административными  процедурами нормативно-правового  регулирования следует понимать систему административно-процессуальных норм, определяющих порядок действий федерального органа исполнительной власти (как правило, федерального министерства) по изданию на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц. Под административными процедурами по контролю и надзору логично понимать систему административно-процессуальных норм, определяющих порядок действий федерального органа исполнительной власти (как правило, федеральной службы) по регистрации прав, объектов, состояний, документов, по выдаче лицензий и разрешений, по проверке исполнения иными органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами общеобязательных правил поведения. Соответственно, административными процедурами по оказанию государственных услуг следует считать систему административно-процессуальных норм, определяющих порядок действий федерального органа исполнительной власти (как правило, федерального агентства) по предоставлению федеральным органом исполнительной власти (как правило, федеральным агентством) непосредственно или через подведомственные ему федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами.

Признавая связь административной процедуры с действиями административных органов по применению административно-правовых мер исполнения унифицированных  государственных (административно-правовых) функций, нельзя обойти мнение отдельных  ученых, которые полагают, что такого рода действия логически обособлены, так как связаны общей задачей  и конечным единым правовым результатом²⁶.

В целом мы разделяем приведенную  научную позицию и считаем, что  административно-правовой результат  действий административного органа, совершаемых в соответствии с  административной процедурой, выражается в промежуточных и конечных юридически значимых решениях, оформлении юридически значимых документов по применению материальных норм отраслей публичного права административного, финансового, налогового, экологического и других по отдельным категориям административных дел (ряду правовых вопросов, связанных с возникновением, изменением или прекращением определенных административных прав и обязанностей физических и юридических лиц, иных государственных органов и органов местного самоуправления).

Обобщая изложенное, мы считаем, что административная процедура  представляет собой систему административно-процессуальных норм, определяющих порядок действий административных органов по применению типичных административно-правовых мер  исполнения возложенных на данные органы законом, указом Президента РФ или постановлением Правительства РФ унифицированных  государственных (административно-правовых) функций и направленных на принятие промежуточных и конечных решений  по определенной категории административных дел (правовым вопросам, влекущим возникновение, изменение или прекращение определенных административных прав и обязанностей физических и юридических лиц, иных государственных органов и органов  местного самоуправления).

Основываясь на сформулированном определении, необходимо заметить, что  административная процедура как  специфическая система административно-процессуальных норм имеет определенную структуру. Элементами структуры административной процедуры, на наш взгляд, являются закрепляемые в выделяемых нормах специальные  критерии, определяющие порядок действий административного органа, по применению типизированных административно-правовых мер. О существовании отдельных видов критериев, определяющих порядок указанных действий административного органа, говорится в трудах некоторых ученых-административистов. Так, например, П. И. Кононов справедливо выделяет такие критерии, как стадийность (последовательность, очередность совершения соответствующих действий административного органа) и способы их официально-документального оформления (фиксации)²⁷.

Особого внимания и поддержки  заслуживает нормативное требование Правительства РФ о выделении  в каждой административной процедуре  таких обязательных элементов, как: а) основания для начала административной процедуры; б) содержание каждого административного  действия, входящего в состав административной процедуры, продолжительность и (или) максимальный срок его выполнения; в) сведения о должностном лице, ответственном  за выполнение каждого административного  действия, входящего в состав административной процедуры; г) условия, порядок и срок приостановления исполнения государственной функции в случае, если возможность приостановления предусмотрена законодательством Российской Федерации; д) критерии принятия решений; е) результат административной процедуры и порядок передачи результата, который может совпадать с основанием для начала выполнения следующей административной процедуры; ж) способ фиксации результата выполнения административной процедуры, в том числе в электронной форме, содержащий указание на формат обязательного отображения административной процедуры.

Не отвергая сложившиеся  научные и нормативные подходы, структура административной процедуры, с нашей точки зрения, может  быть определена как логически построенная  конструкция, состоящая из таких  взаимосвязанных элементов, как:

1) понятие, основания и  условия применения, типизированных административно-правовых мер исполнения возложенной на административный орган (должностное лицо) унифицированной государственной (административно-правовой) функции;

2) вид (характер) и подведомственность  административного дела, связанного  с применением типизированных  административно-правовых мер исполнения  возложенной на административный  орган (должностное лицо) унифицированной  государственной (административно-правовой) функции;

3) конечное число, последовательность  и срочность взаимосвязанных  фрагментов (шагов) действий компетентного  административного органа (должностного  лица) по применению типизированных  административно-правовых мер исполнения  возложенной на данный орган  унифицированной государственной  (административно-правовой) функции;

4) ожидаемые промежуточные  и конечные решения компетентного  административного органа (должностного  лица) по применению типизированных  административно-правовых мер исполнения  возложенной на данный орган  унифицированной государственной  (административно-правовой) функции;

5) критерии и срочность  принятия промежуточных и конечных  решений компетентного административного  органа (должностного лица) по применению  типизированных административно-правовых  мер исполнения возложенной на  данный орган унифицированной  государственной (административно-правовой) функции;

6) способы, формы и срочность  официально-документального оформления (фиксации) промежуточных и конечных  решений компетентного административного  органа (должностного лица) по применению  типизированных административно-правовых  мер исполнения возложенной на  данный орган унифицированной  государственной (административно-правовой) функции;

7) условия, порядок и  срочность приостановления действий  компетентного административного  органа (должностного лица) по применению  типизированных административно-правовых  мер исполнения возложенной на  данный орган унифицированной  государственной (административно-правовой) функции;

8) виды юридической ответственности,  применяемые к компетентному  административному органу (должностному  лицу) за совершение действия  или бездействия, связанных с  нарушением или ненадлежащим  исполнением установленных процедурных  правил.