Институт гражданской службы в административном праве России

В основе административного неравенства лежат разные статусы. Право принимать решения человек получает благодаря своему особому статусу в социальной иерархии, становясь служащим государственного учреждения. Среди факторов, влияющих на достижение индивидом такого статуса выделяются, высокий уровень профессионального образования, жизненный опыт, деловые, личностные качества и др. Именно это и создает предпосылки для администрирования в обществе15.

Регуляция публичных отношений, как правило, определяется сферой компетенции должностных лиц. Основная тенденция здесь связана с регламентацией функций чиновников, сужающих границы их власти и защищающих права граждан. Нормативно-правовые акты обычно указывают пределы деятельности государственных органов. Наряду с этим определяется система гражданской ответственности. Все это позволяет субъектам публичных отношений предвидеть возможные варианты поведения друг друга.

Для института государственной службы характерны не только формальные, но и неформальные отношения, т.е. связи между чиновниками внутри аппарата (административной среде). В отличие от субординационных, служебных связей это координационные, межличностные отношения, обеспечивающие более тесное сотрудничество управляющих субъектов. К неформальным относятся также семейно-родственные, земляческие связи, связи однокашников (выпускников одного вуза), отношения личной преданности, покровительства.

Воспроизводству публично-правовых связей способствуют социальные нормы. Во-первых, это нормы, определяющие статус государственной службы. В любом обществе устанавливается право государственных органов власти и соответствующих должностных лиц принимать административные решения. Такие нормы записаны в Конституции и других законодательных актах. Во-вторых, это нормы того региона, где функционирует государственная служба, то есть национальные традиции и обычаи. В-третьих, это нормы, выработанные в административной среде.

В системе публично-правовых связей выделяются материальные и процессуальные нормы. К материальным относятся: принципы государственной службы; статус государственного служащего; его права, обязанности, правоограничения, льготы, гарантии и компенсации; вопросы совместительства; аттестация; дисциплинарная ответственность и Процессуальные нормы реализуют положения материальных норм: порядок поступления на службу и ее прохождения; процедура аттестации; дисциплинарное производство; процедура увольнения.

Вывод. Гражданская служба как важнейший социальный, правовой, организационный институт, обеспечивающий выполнение функций государства, а также деятельности органов государственной власти и их аппаратов, функционирует в широком контексте административного права. Этот контекст формирует направление и характер его движения как локомотива государственного управления. Поэтому, высоко оценивая роль и значение Закона как добротной правовой основы, тем не менее следует признать, что институт гражданской службы еще не оснащен всеми необходимыми административно-правовыми инструментами, обеспечивающими его полноценное и эффективное функционирование в соответствии с конституционными стандартами правового государства. Закон о гражданской службе следует рассматривать во взаимосвязи с другими крупными административными законами, подготовка которых определяет главные направления административной реформы. Реформа системы государственной службы осуществляется в тесной взаимосвязи с проводимым реформированием федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов. Стабильность и эффективность гражданской службы непосредственно связана с оптимизацией и стабилизацией системы и структуры государственных органов и их аппаратов, разграничением задач, функций, полномочий и ответственности государственных органов и их подразделений.

3. Значение Федерального  закона «О государственной гражданской  службе Российской Федерации»

3.1. Взаимосвязь видов  государственной службы

В соответствии с Концепцией реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утвержденной Президентом Российской Федерации 15 августа 2001 г., Президент Российской Федерации подписал Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее - Закон) 27 июля 2004 г. Закон подготовлен под руководством Комиссии по вопросам реформирования государственной службы Российской Федерации, образованной распоряжением Президента Российской Федерации от 15 августа 2001 г. N 436-рп, на основе положений Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ. В положениях Закона нашел отражение положительный отечественный и зарубежный опыт правового регулирования государственной гражданской службы, применимый в современных российских условиях. Закон является первым системообразующим Федеральным законом прямого действия о гражданской службе как особом самостоятельном виде гражданской службы. В нем установлены правовые, организационные и экономические основы федеральной государственной гражданской службы и государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации. Он состоит из преамбулы и 17 глав, объединяющих 74 статьи. В Законе сконцентрировано основное внимание на следующих базовых положениях16.

Закон конституирует гражданскую службу как институт, призванный обеспечивать осуществление полномочий государственных органов, распоряжаться государственными средствами и предоставлять государственные услуги. Другими словами, Закон конструирует гражданскую службу в качестве всеобъемлющего института государственного управления.

Для охвата этого аспекта гражданской службы Закон определяет предмет деятельности гражданских служащих, принципы организации гражданской службы, учреждает организационную структуру гражданской службы - систему должностей; определяет обязанности, подотчетность и дисциплинарную ответственность гражданских служащих с тем, чтобы их действия были предсказуемыми, регламентируемыми законом, а также открытыми для оспаривания в суде и для проверки соответствующими контролирующими органами, например прокуратурой17.

В Законе содержатся нормы, обеспечивающие взаимосвязь гражданской службы с иными видами государственной службы, а также с муниципальной службой. В рамках организационного аспекта гражданской службы в Законе наиболее обстоятельно регламентированы вопросы, связанные с системой должностей гражданской службы. Должностям государственной гражданской службы в Законе посвящена отдельная глава. В этой главе указанные должности классифицированы по категориям и группам, а также определены общие квалификационные требования по этим должностям. Так, введены четыре категории должностей: руководители, помощники (советники), специалисты и обеспечивающие специалисты. Кроме того, должности государственной гражданской службы подразделяются на пять групп: высшие, главные, ведущие, старшие и младшие должности государственной гражданской службы. Все должности государственной гражданской службы подлежат включению в реестры должностей государственной гражданской службы. Закон ввел для гражданских служащих классные чины государственной гражданской службы. При этом гражданским служащим, замещающим должности федеральной гражданской службы высшей и главной групп, предусматривается присваивать классные чины действительного государственного советника Российской Федерации 1,2 и 3 класса и государственного советника Российской Федерации 1,2 и 3 класса соответственно. Гражданским служащим, замещающим высшие и главные должности гражданской службы субъекта Российской Федерации, классные чины государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации предусматривается присваивать в соответствии с законом субъекта Российской Федерации. Федеральным гражданским служащим и гражданским служащим субъектов Российской Федерации, замещающим должности гражданской службы ведущей, старшей и младшей групп, присваиваются классные чины советника гражданской службы 1, 2 и 3 класса, референта гражданской службы 1, 2 и 3 класса и секретаря гражданской службы 1, 2 и 3 класса соответственно18.

Вывод. Закон конституирует гражданскую службу как институт, призванный обеспечивать осуществление полномочий государственных органов, распоряжаться государственными средствами и предоставлять государственные услуги. В Законе содержатся нормы, обеспечивающие взаимосвязь гражданской службы с иными видами государственной службы, а также с муниципальной службой. В рамках организационного аспекта гражданской службы в Законе наиболее обстоятельно регламентированы вопросы, связанные с системой должностей гражданской службы.

3.2. Об основных тенденциях  современного развития института  государственной гражданской службы  

Государственная гражданская служба должна обеспечивать социальную стабильность, внутреннюю и внешнюю безопасность, эффективное функционирование всей инфраструктуры, необходимой для развития экономики и жизни общества в целом. Государственная гражданская служба должна играть главную роль в достижении предусмотренных Конституцией задач и целей. Она несет основную долю ответственности за сохранение демократической стабильности и соблюдение принципов правового государства, за обеспечение прав и свобод граждан. Государственная гражданская служба обязана претворять в жизнь определяемую демократическим путем волю государства. Сама идея государственной гражданской службы предполагает, что она является подчиненным элементом в структуре государства, реагирующим на политические импульсы со стороны политического руководства. Задача государственной гражданской службы и состоит в том, чтобы проводить в жизнь государственную политику19.

Вопрос о реформировании законодательства о государственной гражданской службе в Российской Федерации также уходит своими корнями в конституционные основы государственной службы. Конституционный уровень законодательства о государственной службе среди прочих уровней законодательства является важнейшим.

Таким образом, государственная гражданская служба должна развиваться и реформироваться на основе таких конституционных принципах и положениях, как: основы конституционного строя (ст. 1-16); права и свободы человека (ст. 17-64); федеративное устройство, разграничение пределов ведения между Федерацией и ее субъектами (ст. 65-79): институт президентства (ст. 80-93); Правительство РФ (ст. 94-109); судебная власть (ст. 118-129); местное самоуправление (ст. 134-137)20.

С организационной точки зрения гражданская должность представляет собой структурную единицу, находящуюся в системе государственной службы. В этом смысле должность является независимой от самого государственного служащего, то есть от конкретного лица, ее занимающего. Должность также определяет круг задач, которые передаются одному государственному служащему или группе служащих, занимающих однотипные должности в государственных органах. Государственный служащий не является собственником занимаемой им должности. При осуществлении должностных функций он обязан исполнять содержащиеся в законодательных и иных нормативных актах служебные функции и задачи21.

С правовой точки зрения понятие должность используется также традиционно, определяя порядок установления статуса государственной должности и включенные в него элементы. В такой трактовке должность является центральным понятием государственной службы. С образованием государственно-служебного правоотношения между субъектами публичного управления и государственным служащим создается должностное отношение и устанавливается правовой статус государственного служащего. Должностное правоотношение является основным каналом, посредством которого служащий обязуется выполнять передаваемые ему государством функции.

Работодатели государственного (муниципального) служащего - государство, федерация, субъекты федерации, органы местного самоуправления, другие публичные организации - должны выступать активными участниками этих отношений, ибо функционирование государственной (муниципальной) службы во многом зависит от организованности самих публичных организаций и органов22.

Вывод. Реформа государственной (муниципальной) службы в Российской Федерации ведется сегодня по следующим направлениям: 1) реализация политической воли по реформированию, упорядочению и урегулированию государственно-служебных отношений; 2) проведение законотворческого процесса, разработка новых законодательных и других нормативных актов, регламентирующих отношения в сфере государственной (муниципальной) службы, что связано с необходимостью кодификации весьма объемной части не только административного, но и других отраслей права, устанавливающих статус государственных (муниципальных) служащих и регламентирующих основы взаимоотношений государства (его служащих) и граждан; 3) создание теоретической основы, обсуждение законопроектов о государственной и муниципальной службе и научно-теоретических положений; 4) проведение организационных мероприятий, то есть создание специализированных государственных органов, связанных с работой по формированию кадрового потенциала государства, региональных учебных центров по подготовке государственных служащих; организацию стажировки российских чиновников за границей.

Заключение

В 2004 году был принят Федеральный Закон №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», имеющего ключевое значение для определения главных направлений развития отечественной гражданской службы в ближайшей и отдаленной перспективе.

Законодательство о государственной службе — это часть административного права. Закон №79-ФЗ знаменует резкий административный переход в правовом регулировании деятельности гражданских служащих. Он исключает их из категории наемных работников, предусматривая особый порядок приема на службу, определения условий службы, рассмотрения индивидуальных споров. Закон предусматривает собственную социальную защиту гражданских служащих, отличную от социальной защиты, осуществляемой трудовым правом. Он устанавливает базовые институциональные структуры гражданской службы, поэтому есть уверенность, что стандарты, которые требуются от гражданской службы, будут единообразно применяться повсеместно в исполнительном аппарате государства.

Гражданская служба как важнейший социальный, правовой, организационный институт, обеспечивающий выполнение функций государства, а также деятельности органов государственной власти и их аппаратов, функционирует в широком контексте административного права. Этот контекст формирует направление и характер его движения как локомотива государственного управления. Поэтому, высоко оценивая роль и значение Закона как добротной правовой основы, тем не менее следует признать, что институт гражданской службы еще не оснащен всеми необходимыми административно-правовыми инструментами, обеспечивающими его полноценное и эффективное функционирование в соответствии с конституционными стандартами правового государства. Закон о гражданской службе следует рассматривать во взаимосвязи с другими крупными административными законами, подготовка которых определяет главные направления административной реформы. Реформа системы государственной службы осуществляется в тесной взаимосвязи с проводимым реформированием федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов. Стабильность и эффективность гражданской службы непосредственно связана с оптимизацией и стабилизацией системы и структуры государственных органов и их аппаратов, разграничением задач, функций, полномочий и ответственности государственных органов и их подразделений.

В целях регламентации правового положения (статуса) государственного гражданского служащего в Законе определяется понятие государственный гражданский служащий и устанавливаются его основные права и обязанности, а также ограничения и запреты на гражданской службе, требования к служебному поведению гражданского служащего. Гражданский служащий подотчетен своему непосредственному руководителю, вышестоящему руководителю исключительно в исполнении своих должностных обязанностей. Во всех других отношениях статус гражданского служащего четко зафиксирован в комментируемом Законе. Этот статус определяет не только содержание административно-служебных отношений. Он являет собой совокупность прав, свобод, обязанностей, ограничений, запретов, регламентов деятельности и ответственности гражданских служащих, установленных Законом. Тем самым фиксируется четкий объем возможностей гражданских служащих, что и обеспечивает их самостоятельность и независимость от воли руководителя. В осуществлении своих прав и обязанностей, установленных Законом, гражданский служащий не зависит от руководителя. В Законе акцентируется внимание на обязанности руководителя не чинить препятствий гражданским служащим в реализации своих конституционных прав на участие или неучастие в деятельности политических партий, других общественных объединений и религиозных организаций.