Досудебное производство

Подобного рода "издержки" в организации борьбы с преступностью не могут быть терпимы в развитом гражданском обществе, а государство и его правоохранительная система обязаны организовать уголовно-процессуальную деятельность таким образом, чтобы не допускать применения незаконных репрессивных уголовно-правовых мер, ведущих к нарушению конституционных прав и свобод человека и гражданина.

Практика прокурорского надзора за законностью возбуждения уголовных дел выработала рекомендации, согласно которым такая проверка осуществляется на предмет: 1) соответствия повода к возбуждению уголовного дела требованиям закона; 2) наличия предусмотренного законом основания для возбуждения уголовного дела; 3) достаточности выявленных данных для принятия решения о возбуждении уголовного дела; 4) наличия обстоятельств, препятствующих возбуждению уголовного дела.

В период действия УПК РСФСР и в период действия УПК РФ, до принятия соответствующих изменений, вступивших в силу в 2007 году, прокурор был вправе возбуждать самостоятельно уголовное дело, однако после указанных выше изменений такое право у прокурора было упразднено. По мнению законодателя, это вызвано необходимостью отделить надзор за исполнением законов при расследовании преступлений от самого расследования. Однако в соответствии с п. 2 ч. 2 ст. 37 прокурор вправе выносить мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства. Этим полномочием прокурор пользуется как при выявлении признаков преступления в ходе общенадзорных проверок, так и при проверке законности рассмотрения органами дознания и органами предварительного следствия сообщений о преступлениях. По материалам, поступившим с постановлением прокурора, следователь, руководитель следственного органа или дознаватель принимают решение в соответствии со ст. 145 УПК, а прокурор осуществляет надзор за законностью этого решения.

На сегодняшний день после возбуждения уголовного дела, копия постановления о возбуждении должна незамедлительно направляться прокурору, т.е. как  было упомянуто выше, и по УПК РСФСР 1960 действовал такой порядок. После принятия УПК РФ, был введен другой порядок возбуждения уголовных дел. Следователи и дознаватели получали согласие на возбуждение уголовного дела. Однако установление в законе требования получения согласия прокурора на возбуждение уголовного дела стало серьезным препятствием своевременному возбуждению уголовного дела, проведению неотложных следственных действий, раскрытию преступления «по горячим следам», задержанию подозреваемых, обнаружению и закреплению доказательств. ⁴⁷

Данная позиция была негативно воспринята как практическими работниками, так и на страницах юридической литературы. Это вызвано со сложностью осуществления процедуры получения согласия и порой невозможности (в труднодоступных местностях. Также данная процедура утрачивала возможность закрепления доказательств. В связи с этим стояла необходимость однозначной оптимизации порядка согласования возбуждения уголовного дела. Обоснована критика в адрес старого порядка возбуждения уголовного дела, прозвучавшая, в частности, из уст заместителя начальника Звениговского РОВД, начальника следственного отдела при РОВД Александры Васильевой. Действительно, теперь, если преступление совершено в российской глубинке, на месте происшествия следователю приходится думать не о поиске и фиксации быстро исчезающих следов, не о сборе доказательств, не о работе по горячим следам, а о том, как добраться до прокурора и получить согласие на возбуждение уголовного дела. В итоге самое продуктивное для расследования преступления время тратится на согласование. Процессуальная самостоятельность следователя ограничена уже на начальной стадии уголовного процесса.⁴⁸

В связи с этим законодатель был вынужден вернуть уведомительный порядок возбуждения уголовного дела.

Далее необходимо рассмотреть вопрос поле поступления копии прокурору о возбуждении уголовного дела по УПК РСФСР. После ее поступления прокурор знакомился с ней и если сомневался в законности решения следователя или органа дознания, то отменял данное постановление либо прекращал уголовное дело, в случае если по нему были произведены следственные действия, то прекращал уголовное дело.

На сегодняшний день в случае, если прокурор признает постановление о возбуждении уголовного дела незаконным или необоснованным, он вправе в срок не позднее 24 часов с момента получения материалов, послуживших основанием для возбуждения уголовного дела, отменить постановление о возбуждении уголовного дела, о чем выносит мотивированное постановление, копию которого незамедлительно направляет должностному лицу, возбудившему уголовное дело.

При отмене постановления о возбуждении уголовного дела в связи с неполнотой проведенной проверки указывать конкретные обстоятельства, которые не были выяснены в ходе проверки, что не позволило принять законное и обоснованное решение.

В УПК РСФСР прокурор был вправе требовать материалы предварительной проверки (ст. 211). На сегодняшний день за прокурором сохранилось данное полномочие, и он в случаях, когда, исходя из текста копии постановления, невозможно сделать однозначный вывод о законности возбуждения уголовного дела, вправе требовать незамедлительно от должностных лиц, возбудивших уголовное дело, представления материалов, подтверждающих обоснованность принятого решения. Однако данное положение современный Кодекс не содержит. Генеральный прокурор РФ счел возможным дополнить уголовно-процессуальный закон указаниями, носящими, безусловно, прецедентный характер. В указанных случаях, описав в своем приказы вышеуказанную процедуру⁴⁹.

Кроме того, стоит сказать, что практика пошла по пути обязательного предоставления прокурорам материалов проверки наряду с карточками стат. учета, которые соответственно подписывают прокуроры.

Таким образом, Генеральный прокурор РФ наполнил формальную процедуру проверки копии документа важным практическим содержанием. Данное указание, во-первых, выступает действенным барьером на пути незаконного возбуждения уголовных дел. Во-вторых, согласно этому требованию, адресованному не только прокурорам, но и следователям, качество постановлений о возбуждении уголовного дела должно быть достаточным для однозначного его толкования на предмет законности и обоснованности. Участникам процесса следует учитывать, что процессуальное действие -- возбуждение уголовного дела -- завершается одновременно с окончанием прокурорской проверки, осуществляемой по правилам ч.4ст. 146 УПК РФ.

При отмене постановления о возбуждении уголовного дела в связи с осуществлением проверки не в полной мере прокурор в своем постановлении указывает на конкретные обстоятельства, которые не были выяснены в ходе проверки, что не позволило следователю принять законное и обоснованное решение.

Информация, собранная органом предварительного расследования в период, предшествующий вынесению прокурором постановления об отмене постановления о возбуждении уголовного дела, свое доказательственное значение утрачивает, поскольку следственные действия по ее закреплению проведены за пределами срока предварительного следствия или дознания

Представляется, что постановление о возбуждении уголовного дела на данном этапе уголовного процесса может быть отменено не только полностью, но и частично. Например, уголовное дело возбуждено одновременно по составам преступлений, предусмотренных Особенной частью УК РФ и в отношении конкретных лиц. Действующий закон не препятствует отмене постановления о возбуждении уголовного дела по одному из составов, а также в отношении одного или нескольких лиц⁵⁰.

§ 3. Прокурорский надзор за обоснованностью отказа в возбуждении уголовного дела

Серьезнейшим фактором, влияющим на законность принятия решений по результатам проверки поводов и оснований к возбуждению уголовных дел, является укоренившаяся на всей территории Российской Федерации практика сокрытия преступлений от учета.

Удельный вес преступлений, сокрытых от учета, а впоследствии выявленных и поставленных на учет, из года в год колеблется от 4 до 5% от всех зарегистрированных преступлений. Добавив к этому цифру, характеризующую уровень латентной преступности, которая, по признанию криминологов, достигает 50% от официально зарегистрированных преступных проявлений, нетрудно оценить масштаб исследуемой проблемы. Как следствие - вывод о необходимости кардинальных изменений в законодательном регулировании процессуального порядка возбуждения уголовного дела и соответствующей правоприменительной практике. Прежде всего, эти изменения должны коснуться практики проведения доследственных проверок.

Норма ч. 1 ст. 144 УПК РФ обязывает дознавателя, орган дознания, следователя, а также прокурора принять сообщение о любом совершенном или готовящемся преступлении и в пределах компетенции, установленной УПК РФ, проверить его и принять по нему решение о возбуждении или отказе в возбуждении уголовного дела в срок, не позднее трех суток со дня поступления указанного сообщения.

При внимательном рассмотрении действующего ныне порядка производства доследственной проверки становится очевидным, что им не решаются как минимум две немаловажных задачи. Первое - не требуется установления материальных предпосылок к формулированию уголовно-правового (материального) состава деяния, и второе - в значительной степени игнорируется необходимость выяснения субъективной стороны совершенного деяния.

В то же время практика прокурорского надзора свидетельствует, что требование о производстве всесторонних и полных доследственных проверок повсеместно не исполняется.

Как уже отмечено, на сегодняшний день, согласно изменениям, внесенным в УПК в 2007-2009 гг., прокурор лишился целого ряда надзорных полномочий. Так согласно новой редакции ч. 6 ст. 148 УПК РФ, право отмены постановления следователя об отказе в возбуждении уголовного дела у прокурора отсутствует. Тем более что большинство нарушений происходит не при вынесении постановлений о возбуждении уголовных дел, а об отказе в возбуждении.

Так, Генеральный прокурор в своем докладе о состоянии законности по итогам 2006 г. отметил, что прокурорами было отменено 1160188 незаконно вынесенных постановлений об отказе в возбуждении уголовных дел⁵¹. Среди восстановленных на учет преступлений оказалось более 700 убийств, свыше 1500 случаев умышленного причинения тяжкого вреда здоровью, 83 тыс. преступлений против собственности, 4500 преступлений, связанных с незаконным оборотом наркотиков. В числе причин подобной неприемлемой практики Генеральный прокурор России отметил крайне слабую организационную работу органов МВД России, когда ведомственный контроль, с которым МВД связывает надежды на укрепление учетной дисциплины, носит эпизодический характер, а на практике широко распространены противоправные установки «любым путем приукрасить криминальную обстановку», в связи с чем в 2006 г. на скамье подсудимых оказалось более 450 руководителей райгорорганов, которые создавали или сознательно поддерживали практику сокрытия преступлений⁵². Однако это не помешало законодателям лишить прокурора такого права.

По УПК РСФР 1960 года прокурор, установив, что в возбуждении уголовного дела отказано необоснованно отменял постановление органа дознания или следователя и либо выносил постановление о возбуждении уголовного дела. До принятия изменений в УПК РФ в 2007 году действовал алгоритм действий прокурора, только в новом УПК ему было предоставлено право выбора - возбуждать уголовное дело или направить материалы для производства дополнительно проверки.

Редакция УПК на сегодняшний день позволяет отменить прокурору только постановления дознавателя и направляет соответствующее постановление начальнику органа дознания со своими указаниями. Таким образом, получается, что прокурор лишен права отмены незаконных постановлений следователя об отказе в возбуждении уголовного дел. В отношении дознавателя и органа дознания такое полномочие осталось неизменным.

Часть 6 ст. 148 УПК РФ гласит, что, признав отказ следователя в возбуждении уголовного дела незаконным или необоснованным, прокурор выносит мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов руководителю следственного органа для решения вопроса об отмене постановления об отказе в возбуждении уголовного дела. Как правило, в этом постановлении содержится помимо вопроса указанного выше еще и перечень мероприятий, которые необходимо провести, т.е. иными словами какие действия необходимо выполнить следователю и руководителю следственного органа для законного и обоснованного возбуждения уголовного дела. Это могут быть, как и редакционные изменения постановления, так и средства проверки поводов к возбуждению уголовного дела, т.е. необходимости установить конкретные обстоятельства посредством производства конкретных действий. Этот вывод можно сделать исходя из норм приказа Ген прокурора РФ и Министра МВД России, в котором говорится, что «в необходимых случаях давать письменные указания по выяснению обстоятельств, имеющих значение для принятия законного и обоснованного процессуального решения».⁵³ После чего руководитель следственного органа отменяет постановление следователя об отказе в возбуждении уголовного дела, после чего по результатам рассмотрения сообщения о преступлении повторно принимается решение об отказе в возбуждении уголовного дела.

Представляется, что более эффективным было бы наделение прокурора полномочием отменять незаконные и необоснованные постановления следователя об отказе в возбуждении уголовного дела или давать соответствующее согласие.⁵⁴ Данное положение было закреплено, в ныне утратившим силу, в совместном приказе Ген прокуратуры и МВД России приказе от 16 мая 2005 г. N 18/350 «О мерах по укреплению законности при вынесении постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела».

Как представляется, говорить о процессуальной самостоятельности следователя после его отказа от возбуждения уголовного дела и начала предварительного расследования данного преступления уже не актуально. Во всяком случае, отмена постановления следователя об отказе в возбуждении уголовного дела влияет на процессуальную самостоятельность следователя несоизмеримо меньше, чем отмена постановления о возбуждении уголовного дела. Отмена постановления о возбуждении уголовного дела полностью лишает следователя возможностей производства необходимых и неотложных (с точки зрения следователя) следственных и иных процессуальных действий, направленных на установление обстоятельств уголовного дела, раскрытие преступления и привлечение к уголовной ответственности лиц, причастных к его совершению. Тем не менее, право отменить постановление о возбуждении уголовного дела за прокурором сохранено (ч.4ст.146УПКРФ).