К вопросу о способах противодействия коррупции

К вопросу о способах противодействия коррупции

Как соотносятся понятия «взятка» и «коррупция»?

Взятка как таковая может существовать сама по себе, а может быть элементом целенаправленно созданной системы условий для ее дачи и получения. Сама по себе взятка носит случайный характер, является следствием случайно возникших условий, когда обе стороны заинтересованы в осуществлении сделки. Но когда эти условия целенаправленно создаются одной или обеими сторонами, то можно говорить о коррупции. Например, когда для законного получения какой-нибудь справки заявитель предлагает ответственному чиновнику определенное вознаграждение за ускорение процедуры, причем в установленные сроки он может получить эту справку и без него, эти условия можно считать случайными. В то же время, если чиновники целенаправленно создали систему, когда получить эту справку в установленные сроки без специального вознаграждения практически невозможно, это уже коррупция.

Другой вариант, когда взятка дается за некоторое незаконное действие или бездействие чиновника. Если чиновник берет мзду и выполняет условия сделки на свой страх и риск, то есть, сознавая, что его могут поймать за руку его руководитель или контролирующий орган, с которыми он заранее не договаривался об обеспечении безопасности сделки, то это случайные условия, но если между непосредственным получателем и контролирующими органами существует гласный или негласный договор прикрытия – это коррупция. Таким образом, взятка и коррупция соотносятся между собой как обычная и организованная преступность.

Для борьбы со случайным взяточничеством и коррупцией нужны разные меры. Имеющиеся в настоящее время в законодательстве способы выявления взяток и злоупотребления служебным положением основаны на использовании контролирующих структур, находящихся внутри системы, и не всегда годятся для разрушения сложившихся коррупционных сообществ. Если степень коррумпированности в каком-либо ведомстве (доля сотрудников, вовлеченных в коррупционные схемы) превышает некоторую критическую величину, используемые методы могут давать обратный эффект, то есть помогать сообществу избавляться от случайных людей, не принявших его правил игры. При наличии обоснованных подозрений в существовании коррупционной системы для ее разрушения могут использоваться только внешние факторы и структуры, создаваемые специально для решения этой задачи, поскольку постоянные структуры рано или поздно полностью или частично будут вовлечены в коррумпированные сообщества.

Для усложнения условий и увеличения риска взяточничества и разрушения сложившихся коррупционных связей нужны следующие меры:

1. Жесткое регламентирование действий чиновника в большинстве возможных ситуаций. Составление регламентов нужно возложить на контролирующие органы, не входящие в состав контролируемых ведомств, имеющие практику расследования злоупотреблений и знающие условия их возникновения.
2. Разделение ответственности в нерегламентированных ситуациях, т.е. решения должна принимать комиссия из нескольких ответственных лиц при обязательном гласном обосновании принятого решения.
3. Усиление контроля за принимаемыми решениями в регламентированных ситуациях. Жизнь богаче наших представлений о ней, поэтому иногда возникают обстоятельства, требующие нарушения регламентов. В этом случае чиновники, допускающие отклонение от регламентированных действий, должны заранее обосновывать свои действия перед контролирующими органами. Если при проверке обоснование не признается убедительным и достаточным, то чиновник должен нести жесткую ответственность вплоть до увольнения, даже если невозможно доказать его заинтересованность в принятом решении. Очень часто презумпция невиновности позволяет чиновнику избегать дисциплинарной ответственности, даже когда всем вокруг очевидно, что он подкуплен.
4. Установление ответственности чиновников перед заявителями за соблюдение сроков рассмотрения заявлений. Заявитель должен получать установленную законом компенсацию за необоснованную задержку действий во внесудебном порядке, по простому заявлению, поскольку только немногие заявители станут обращаться за этим в суд, если им не нанесен значительный ущерб. Конечно, компенсация не будет иметь значительного размера для заявителя, но, поскольку в определенной части она будет идти из кармана ответственного чиновника, то при регулярном применении этой меры ему придется отказаться от многих способов затягивания решений. Естественно, чиновник может отказать заявителю в выплате компенсации, в этом случае вопрос должен решаться в суде, причем размер выплаты при решении в пользу заявителя будет увеличен на компенсацию потери времени на судебные процедуры. Такой порядок будет разрушать сложившиеся коррупционные системы, основанные на волоките.
5. Максимально возможное удаление заявителя от чиновника, принимающего решение по его заявлению. По возможности они не должны встречаться, а при наличии нескольких чиновников, которые могут рассматривать заявления, конкретный исполнитель выбирается случайно. В связи с этим целесообразно объединение и укрупнение соответствующих структур в пределах города или нескольких сельских районов.
6. Автоматизация получения информации и принятия решений. В случаях жесткой регламентации сбор информации и принятие решений целесообразно возложить на технические и программные средства. Например, наибольшее распространение взяточничество получило в ГИБДД при выявлении нарушений правил дорожного движения. С использованием технических средств и с учетом п. 5) решение может быть таким:
1. выявление нарушений должно производиться только с помощью технических средств фиксации: фото- и видеотехники, при отсутствии фиксации водитель считается невиновным, только в ограниченном наборе обстоятельств нарушение может быть доказано показаниями независимых свидетелей
2. нарушения могут фиксироваться как автоматическими средствами фиксации, так и ручной техникой, причем в этом могут быть задействованы работники ГИБДД более низкого статуса (не инспектора) и даже внештатные сотрудники
3. техника для фиксации нарушений должна быть сертифицирована, опломбирована и не иметь средств для удаления или редактирования отснятого материала, весь зафиксированный материал должен поступать на обработку в центр принятия решений
4. необязательное задержание нарушителя на дороге осуществляется только в целях выявления более опасных нарушений (опьянения, угона), проверки документов на предмет наличия просроченных штрафов (в этом случае возможно их изъятие), а протокол о нарушении на дороге не составляется, длительность задержания не должна превышать 5 минут
5. принятие решений о наличии нарушения, ответственности водителя и мере наказания должно осуществляться работниками соответствующего статуса не на дороге, а в специализированных центрах ГИБДД, на основе представленных фото- и видеоматериалов и истории нарушений водителя, после чего протокол должен пересылаться ему по почте вместе со всеми использованными материалами
6. водитель может обжаловать принятое решение, причем любое утверждение водителя об обстоятельствах нарушения должно приниматься на веру, если оно не может быть опровергнуто представленными объективными материалами
7. все отснятые материалы, в том числе и не использованные, должны храниться в архивах для осуществления выборочных проверок контролирующими органами, удаление материалов по истечении минимального срока хранения осуществляется в случайном порядке с помощью автоматических программных средств, удаление их вручную должно быть наказуемо

При таком порядке дача взятки сотруднику ГИБДД, зафиксировавшему нарушение, теряет смысл, поскольку он не сможет удалить или испортить зафиксированную информацию и повлиять на последующее наказание водителя.

7. Регламентирование взаимодействия чиновников со средствами массовой информации. Если в каком-либо зарегистрированном СМИ приводится информация, которая позволяет заподозрить чиновника в уголовно наказуемых действиях, то он должен добиться от этого СМИ опровержения этой информации, при необходимости через суд. Если он этого не сделает, то должен уйти в отставку, либо должен быть отправлен в отставку уполномоченным органом. Сейчас большинство чиновников игнорируют такую информацию, считая выяснение отношений с «желтой» прессой ниже своего достоинства, и это позволяет им избежать расследования в суде, при этом и пресса оказывается вне контроля и может публиковать непроверенную информацию для поднятия своего рейтинга. Мониторинг СМИ и уведомление чиновников и их руководителей о появлении подобных публикаций можно поручить пресс-службе соответствующего ведомства.

В вопросах борьбы с коррупцией большое значение имеет вопрос о неприкосновенности лиц, занимающих государственные или муниципальные должности: депутатов, высших чиновников исполнительной власти, судей и прокуроров. В принципе, все граждане по конституции равны перед законом, поэтому наличие особого порядка рассмотрения дел в отношении этих лиц является неконституционным. В то же время, состояние коррупции в правоохранительных органах приводит к тому, что при принятии решения в рамках своей компетенции чиновник может подвергаться давлению с использованием правоохранительной системы. Против него могут возбудить уголовное дело, заключить под стражу и т.п. В то же время и сам чиновник может оказывать давление на следствие при расследовании дел в его отношении. Для минимизации подобного давления нужно, чтобы расследование в отношении ответственного чиновника проводилось вышестоящими правоохранительными органами. Если при расследовании какого-либо уголовного дела появляются сведения о причастности к этому делу чиновника или депутата органа власти определенного уровня, то расследование всего этого дела должно быть немедленно передано следственным органам уровня, следующего за уровнем органа власти, который представляет этот чиновник или депутат. Например, дело в отношении депутата городского совета или мэра города должны расследовать следственные органы области и рассматривать областной суд. При этом следствие в рамках своей компетенции не ограничено ничем, кроме закона. Это позволит снизить давление подозреваемых или других заинтересованных лиц на зависимые от них следственные органы. Давление на ответственных лиц может осуществляться и через их близких родственников. В этом случае расследование также может и должно передаваться в вышестоящие правоохранительные органы по заявлению чиновника или других заинтересованных лиц с обоснованием причины. Неприкосновенность должна сохраниться только для депутатов федерального собрания, президента и премьер-министра и только в отношении применения к ним мер пресечения, проведение других следственных действий не требует дополнительных разрешений. В этом случае расследование дела ведет генеральная прокуратура, а для применения мер пресечения требуется утверждение их в другой палате: в отношении депутата Госдумы решение принимает Совет Федерации, и наоборот. В отношении президента и премьер-министра требуется разрешение обеих палат. Сейчас разрешение требуется на практически любые следственные действия, включая возбуждение уголовного дела, а без этого иногда невозможно добыть материалы для представления в орган, дающий это разрешение.