Государственной системы управления России в первое десятилетие 20 века

В декабре 1904 г. на рабочих  собраниях Санкт-Петербурга широко обсуждалась идея просить у царя-батюшки  «правды и защиты». Небольшая  «группа уполномоченных» под председательством священника Г.А. Гапона составила верноподданническое обращение к царю с просьбой о помощи. Однако по инициативе радикально настроенных меньшевиков в ее текст, помимо экономических, оказались включены заведомо невыполнимые политические требования о создании органа народного представительства, провозглашении политических свобод, амнистии политических заключенных. Причем составители требовали, чтобы Николай II немедленно поклялся выполнить все перечисленные требования.

Итак, предпосылки преобразования государственного управления Российской империи были следующими⁹:

Во-первых, назрела необходимость  допущения выборных представителей от народа к законосовещательной  деятельности, о котором говорил  М.М. Сперанский еще за 100 лет до избрания 27 апреля 1906 г. I Государственной думы. Эту же линию продолжал С.Ю. Витте, обосновавший реформы П.А. Столыпина и написавший Манифест 17 октября 1905 г. Реформаторы видели объективную необходимость преобразований, отсталость России от стран Западной Европы, где почти все монархии были конституционными, действовали представительные органы.

Во-вторых, в начале XX в. обострились «вечные» проблемы нашего отечества – аграрная, национальная, геополитическая. Самодержавие силами чиновников оказалось неспособным решить их, необходимо было привлечь к управлению не только талантливых государственных служащих старой России, но и новые силы общественных деятелей, преобразовать российскую государственность.

В-третьих, варианты решения  актуальных проблем государственного управления предлагались различными политическими партиями.

Основным вопросом начавшейся революции стал вопрос о власти. До декабря 1905 г. революционными силами использовались исключительно мирные средства борьбы. Революция показала, что без изменения государственного управления страной не был возможен выход из кризиса.

ГЛАВА 2. ИЗМЕНЕНИЯ В ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ В 1905-1906 ГГ.

2.1 Проекты государственного преобразования России

На стыке ХIХ-ХХ веков Россия, почти одновременно со странами Западной Европы вступила в высшую стадию капитализма - империализм. Она начала наращивать свой экономический и военный потенциал. Но одновременно Россия восприняла все болезни, недостатки и противоречия капиталистического строя. Как следствие этого начала расти социальная напряженность, результатом которой могла стать революция.¹⁰

Но революция не является чем-то неизбежным. Снять социальную напряженность можно с помощью  реформ. Российские реформы конца XIX - начала XX столетия связывают с именами двух государственных деятелей - Сергея Юльевича Витте и Петра Аркадьевича Столыпина. Это были наиболее яркие личности, представлявшие царский режим.

Программы реформ, представленные этими двумя политиками, имели  много общего как по своему содержанию и социальной направленности, так и по методам и средствам их претворения. И руководствовались они одной общей идеей, которую можно определить, как стремление в кратчайшие сроки преодолеть отставание России от наиболее развитых стран Западной Европы при недопущении социальных потрясений.

Среди государственных  деятелей последних лет существования  Российской империи С.Ю. Витте выделялся  необычным прагматизмом, граничившим  с политиканством и выдающимся мастерством  латать расползшийся политический режим, ограждая его от радикального обновления. Он многое сделал для того, чтобы продлить век старой власти, однако был не в силах приспособить отжившую свое систему государственного управления к новым отношениям и институтам и противостоять естественному ходу вещей.

На лицо была необходимость проведения реформ быстрыми темпами. Россия была догоняющей страной и расплачивалась за это. Понимание этой проблемы пришло к Витте поздно, поэтому попытка исправить ситуацию выпала уже на долю его преемника – П.А. Столыпина.

Однако страна в период столыпинских реформ переживала революционный кризис. Стояние на месте или полуреформы не могли решить ситуацию, а только наоборот расширяли плацдарм для борьбы за кардинальные преобразования. Только уничтожение царского режима и помещичьего землевладения могли изменить ход событий, меры, которые предпринял Столыпин в ходе своих реформ были половинчатыми.¹¹

Причин, способствующих краху реформ было много. Это и  противодействие крестьянства, и  недостаток выделяемых средств на землеустройство  и переселение, и плохая организация землеустроительных работ, и подъем рабочего движения. А главное - сопротивление крестьянства проведению новой аграрной политики. Несмотря на все это реформаторы были убежденны в правильности своих проектов и не считали необходимым убедить в этом народ, крестьянство, которые, по их мнению, не сознавало собственной пользы. Столыпинская программа была «революцией сверху», которую не поддерживали ни один крупный общественный класс, ни одна партия или общественная организация.¹² Однако за оставшиеся до краха империи годы не было ни одного другого предложения, исходящего от правящих кругов, существенно изменить законодательство России.

В период нарастания революционных  событий 1904-1905 гг. возникли конституционные  проекты, вышедшие из недр «Союза освобождения» – предтечи партии конституционных демократов (кадетов). «Проект Основного закона Российской империи» уже в первой статье декларировал принципы конституционной монархии в России: «Верховная власть Российской империи осуществляется императором при участии Государственной Думы». «Проект Основного закона» провозглашал: «Все русские граждане равны перед законом», «Свобода каждого обеспечена законом». Декларировалась неприкосновенность жилища, право для всех «русских граждан», достигших совершеннолетия, свободно избирать и быть избранными, свободно выбирать и менять место жительства, приобретать недвижимое имущество, перемещаться внутри государства и выезжать за его пределы. Личность человека впервые в русской истории решительно встала в центр интересов законодательства.¹³

В правительственных кругах были и такие деятели, как, например, обер-прокурор Синода К.П. Победоносцев, министры внутренних дел И.Н. Дурново и В.К. Плеве, которые не признавали никаких перемен и требовали расправы с революционерами и оппозиционерами, стремились усилить идеологический нажим на общественное сознание в духе теории «официальной народности».

Выбор правительственного курса целиком зависел от императора. И он его сделал. Результатом явилась  первая русская революция 1905-1907 годов.

2.2 Реформирование высших органов управления России

В начале XX в. в России имелись элементы буржуазной государственности, конституционализма: выборные органы местного самоуправления, общероссийские партии, развивался процесс самоорганизации  населения. Под влиянием революции правительство начало обновлять монархию. Царский Манифест 17 октября 1905 г. даровал России общественные свободы – неприкосновенность личности, свободу слова, собраний, союзов; объявил о выборах в Государственную думу и их демократизации; придал Государственной думе характер законодательного учреждения, провозгласив принцип деления власти и перехода к конституционному строю.

Была проведена реформа  Государственного совета, существовавшего  с 1810 г. В высочайшем манифесте от 20 февраля 1906 г. «Об изменении учреждения Государственного совета и пересмотре учреждения Государственной думы» расширялись права законодательной деятельности названных государственных учреждений. Государственный совет, как и Государственная дума, наделялись уже не законовещательными, а законодательными полномочиями. Положения закона о том, что «законодательные предположения рассматриваются в Государственной думе и, по ее одобрению, поступают в Государственный совет» и др., а также практика работы названных учреждений позволяют сделать вывод, что Государственный совет превратился во вторую палату российского парламента, Дума стала первой палатой парламента.

Согласно Указу «О переустройстве учреждения Государственного Совета» от 20 февраля 1906 г. были радикально изменены принципы формирования Госсовета. Ранее его члены назначались царем. По новому же закону преобразованный Госсовет состоял из двух категорий членов: назначаемых монархом и выборных. Названный указ содержит перечень пяти категорий выборных членов Госсовета: избираемые Синодом от православного духовенства (6 членов), избираемые от Академии наук и университетов (6 членов); выборные от промышленности и торговли (12 членов); выборные от каждого губернского земского собрания (по одному члену); выборные от дворянских обществ (18 членов).¹⁴

Был принят новый демократический  избирательный Закон от 11 декабря 1905 г. «Об изменении Положения  о выборах в Государственную  думу». Он содержал нововведение: к  существовавшим ранее трем избирательным  куриям (земледельческой, городской и крестьянской) добавилась еще одна - рабочая курия. Закон, однако, закреплял неравные представительства от каждой из четырех курий. Предусматривались многостепенные выборы, причем для каждой курии устанавливалось разное количество ступеней: двухстепенные выборы для крупных землевладельцев и буржуа, четырехстепенные – для крестьян и трехстепенные – для рабочих. Крестьянству России, насчитывавшему 100 млн. человек, обеспечивалось значительное представительство в Государственной думе (45% мест). Авторы избирательного закона надеялись на консервативные и монархические установки крестьян, но ошиблись. В I и II Государственных думах крестьяне требовали ликвидации помещичьего землевладения.

23 апреля 1906 г. были  опубликованы «Основные государственные законы Российской Империи» в новой редакции (из них было изъято определение «неограниченное» самодержавие). В них устанавливалось, что император осуществляет законодательную власть в единении с Государственным советом и Думой. Прерогативами императора объявлялись: пересмотр основных законов, высшее государственное управление, руководство внешней политикой, верховное командование вооруженными силами; объявление войны и заключение мира, объявление местности на военном и исключительном положении, право чеканки монеты, увольнение и назначение министров, помилование осужденных и общая амнистия.

Однако и после появления  Манифеста и основных законов  многие важные вопросы оставались неразрешенными. Какова будет отныне роль самодержавия, о котором в Манифесте не говорилось ни слова? Как сочетать самодержавие и Думу? Почему в Манифесте не упоминается о конституции? Каковы будут полномочия новой Думы? В советской историографии отмечалось, что акт 17 октября декларировал основные начала конституционного строя, однако это была юридическая, а не фактическая конституция. При этом авторы воспроизводили ленинскую точку зрения, согласно которой Манифест 17 октября был шагом по пути превращения абсолютизма в буржуазную монархию. Манифест 17 октября - это «переход к конституционному строю», а новые Основные законы – это дуалистическая непарламентская конституция.¹⁵

После 1906 г. Российская империя представляла собой конституционную дуалистическую монархию, в которой законодательная власть принадлежала императору и двухпалатному парламенту, высшая исполнительная – императору и ответственным перед ним министрам, высшая судебная и контрольная – Правительствующему сенату. Это также представляется очевидным при сравнении Основных законов с конституциями других государств, особенно Японии, Австрии, а также европейскими конституциями первой половины XIX в. Организация высших органов власти и их полномочия по всем этим законам были похожи.

Исследователи В. Чиркин, В. Демин, касаясь определения государственной  формы России в 1906-1917 гг., отмечали, что Россия обладала сегментарной государственной формой, которая предполагает определенное разделение ролей между различными государственными институтами при осуществлении политической власти, но при отсутствии системы сдержек и противовесов и доминировании одного из органов власти (императора), жесткой централизацией и преобладанием авторитарных методов управления при наличии ограниченных демократических свобод и самостоятельного местного самоуправления.¹⁶

27 апреля 1906 г. в России  начала работать Государственная дума. Дума была учреждена как законодательный орган, без ее одобрения нельзя было принять ни одного закона, вводить новые налоги, новые расходные статьи в государственном бюджете. В ведении Думы были и другие вопросы, требующие законодательного закрепления: государственная роспись доходов и расходов, отчеты государственного контроля по использованию государственной росписи; дела об отчуждении имущества; дела о постройке железных дорог государством; дела об учреждениях компаний на акциях и ряд других не менее важных дел. Дума имела право направлять правительству запросы и не раз объявляла ему недоверие. Организационное устройство Государственных дум всех четырех созывов определялось Законом «Учреждение Государственной думы», по которому устанавливали срок деятельности Думы (5 лет). Однако царь мог досрочно распустить ее специальным указом и назначить выборы и сроки созыва новой Думы. I Государственная дума действовала всего 72 дня – с 27 апреля по 8 июля 1906г. II Государственная дума работала 103 дня – с 20 февраля по 2 июня 1907 г. 3 июня 1907 г. был обнародован Манифест и Указ о роспуске II Государственной думы и назначении выборов в III Думу. Одновременно был издан текст нового избирательного закона, утверждением этого закона фактически производился государственный переворот, так как по «Основным государственным законам» (ст. 86) этот закон должен был рассматриваться Думой. Новый избирательный закон был реакционным. Он фактически возвращал страну к неограниченному самодержавию, сводил избирательные права широких масс населения к минимуму. Завоевания революции 1905-1907 гг. были значительны, хотя ее революционные силы и потерпели поражение. В России медленно развивалось гражданское общество – опора Государственной думы как центра управления страной. Всероссийскую поддержку парламенту оказывали земские и городские съезды. Поддержку Государственной думе оказывали самоуправления, военно-промышленные комитеты, различные творческие, научные, профессиональные, экономические и другие организации. Таким образом, появление в России такого выборного центра власти и управления, как Государственная дума, которая действовала в условиях невиданной на Руси свободы союзов и объединений, печати, собраний, народная поддержка ее свидетельствовали о невозможности дальнейшего управления страной без представительных учреждений. То обстоятельство, что Государственная дума, органы самоуправления в России избирались, а самодержавная высшая власть назначалась царем, превращало Думу как представительное учреждение России в оппозиционный центр власти и управления. Думские запросы (и вопросы) депутатов о проблемах жизни народа, вскрывающие произвол, царящий в отдельных звеньях государственного аппарата России, обличительные выступления думцев свидетельствовали об использовании думской трибуны для разоблачения политики царизма. Царь, однако, не желал уступать Думе и стремился сохранить за собой полноту власти и управления. Работа Думы могла быть в любое время прервана царем. Она не могла начинать сессию по своей инициативе, а созывалась указами царя. Царское правительство опубликовало новое Положение о Гос. совете от 20 февраля 1906 г., по которому последний преобразовался фактически во вторую палату, стоящую над Гос. думой. Это было нарушением Манифеста 17 октября.