Бюджетная политика России

5) принцип ежегодного утверждения бюджета — бюджеты, как правило, готовятся на год;

6) принцип бюджетного равновесия — сбалансированность (хотя бы приблизительная) расходной и доходной частей бюджета.

Структура госбюджета. Бюджетная система зависит от формы государственного и административного устройства страны. В унитарных государствах бюджетная система состоит из двух основных звеньев — государственного и местных бюджетов, в федеративных — из трех — федерального бюджета, бюджетов субъектов (частей) федерации и местных бюджетов. Иногда местные бюджеты в свою очередь подразделяются на отдельные уровни. Такое деление существует, например, в США.

В соответствии со статьей 10 Бюджетного кодекса РФ бюджетная система современной России состоит из бюджетов трех уровней:

Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;

Бюджеты субъектов федерации и бюджеты территориальных внебюджетных фондов

Местные бюджеты. Внебюджетный фонд — это фонд денежных средств, образуемый вне федерального бюджета и бюджетов субъектов федерации и предназначенный для реализации прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, социальное обеспечение в случае безработицы, охрану здоровья и медицинскую помощь.

Совокупность бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов входящих в него муниципальных образований называется консолидированным бюджетом субъекта Российской Федерации. Соответственно, консолидированный бюджет Российской Федерации — это сумма федерального бюджета и консолидированных бюджетов 89 субъектов Российской Федерации.

Рис. 1.1. Структура консолидированного бюджета Российской Федерации

Термин "государственный бюджет" используют в двух смыслах. В первом случае имеют в виду только федеральный бюджет — бюджет центрального правительства. Иногда консолидированный бюджет РФ тоже называют "государственным бюджетом". Подобный подход сформировался в советское время, когда в государственный бюджет СССР включались все нижестоящие бюджеты. Поэтому этот термин стараются не использовать, чтобы не создавать путаницы.

1.2. Концепции государственного бюджета

При сбалансированном бюджете государственные доходы равняются расходам. В том случае, когда доходы больше расходов, превышение называется профицитом бюджета или положительным сальдо бюджета. Бюджетный дефицит (отрицательное сальдо) существует при превышении расходов над доходами.

Бездефицитность бюджета не означает еще "здоровья" экономики. Всегда необходимо обращать внимание на то, какой именно (государственный, региональный, муниципальный, консолидированный) бюджет исполняется с профицитом. Так, в последние годы государственный бюджет РФ исполняется с профицитом, однако консолидированный бюджет РФ дефицитен из-за отрицательного сальдо подавляющего числа региональных и почти всех местных бюджетов.

В экономической теории сложились несколько подходов к проблеме бюджетного дефицита.

Первая концепция: бюджет должен быть ежегодно сбалансирован. Вообще, стремление всеми мерами бороться с бюджетным дефицитом и не делать государственных заимствований может привести к отрицательным последствиям для экономики любой страны. Допустим, наметился рост безработицы. Доходы населения падают, налоговые поступления сокращаются. Правительство, стремясь получить бездефицитный бюджет, должно либо увеличить число и повысить ставки налогов, либо сократить государственные расходы, либо использовать сочетание этих мер. Следствием этих мероприятий будет еще большее сокращение совокупного спроса и дальнейший спад в экономике. Такая бюджетно-финансовая политика ориентирована только на решение текущих экономических проблем, но не способна решать перспективные задачи. Правительство Е.Гайдара проводило в 1992 бюджетно-финансовую политику, базирующуюся на концепции резкого снижения государственных расходов на социальную политику, пытаясь таким образом сократить бюджетный дефицит. Однако ему не удалось ни ликвидировать бюджетный дефицит, ни остановить спад производства.

Вторая концепция: бюджет должен быть сбалансирован на протяжении экономического цикла, а не ежегодно. Это означает, что правительство осуществляет антициклическое воздействие и одновременно стремится сбалансировать бюджет. В период спада государство осуществляет стимулирующую бюджетно-финансовую политику: снижает налоги и увеличивает государственные расходы, т. е. сознательно увеличивает дефицит бюджета, стимулируя тем самым рост совокупного спроса и подъем экономики. В период подъема государство проводит сдерживающую бюджетно-финансовую политику: повышает налоги и снижает государственные расходы. Возникает положительное сальдо бюджета, которое используется для покрытия дефицита бюджета в период спада. Данная концепция имеет, однако, существенный недостаток: она не учитывает того, что спады и подъемы могут быть неодинаковы по глубине и продолжительности, их чрезвычайно трудно спрогнозировать. Например, длительный и глубокий спад может смениться коротким и незначительным подъемом. В этом случае дефицит бюджета устранить не удастся, он примет циклическую форму.

Третья концепция: сбалансированность бюджета является второстепенной проблемой. Первостепенная экономическая задача государства, с точки зрения сторонников данного подхода, — это стимулирование экономического роста. Выполнение этой задачи может сопровождаться как устойчивым положительным сальдо бюджета, так и устойчивым бюджетным дефицитом (именно такая картина типична, например, для государственного бюджета США и ряда европейских стран).

Из зарубежной практики показателен профицит бюджета в Румынии времен Чаушеску. Этот коммунистический лидер очень боялся как бюджетного дефицита, так и закабаления страны посредством роста внешнего долга. Такая политика оказала угнетающее действие на экономику страны, сдерживала рост инвестиций, что стало одной из причин падения режима Чаушеску. Вообще, создание профицита консолидированного бюджета государства сродни хранению денег в чулке — средства просто обесценятся.

Небольшой бюджетный дефицит для экономики многие экономисты считают лекарством, стимулирующим хозяйственное развитие. Его роль сродни роли потребительского кредита: получаешь блага сейчас, но приходится много работать, чтобы отработать его, вместо того, чтобы получить эти блага в будущем за меньшие деньги. Кроме того, государство, в отличие от домохозяйств, может постоянно тратить больше, чем зарабатывать.

Однако передозировка любого лекарства может быть опасной. Рост бюджетного дефицита порождает инфляцию, экономическую нестабильность, рост внешних и внутренних заимствований, которые в свою очередь приводят к дефолту.

Первостепенное внимание надо обратить на то, на какие цели расходуется бюджетный дефицит. Едва ли можно упрекнуть правительство, когда оно тратит деньги на инвестиции в наукоемкие и высокодоходные отрасли, на подготовку к военным действиям в случае военной угрозы. Однако слишком часто средства госбюджета уходят на решение сиюминутных проблем, разворовываются, а сам дефицит возникает из-за неумения руководства страны обуздать финансовые претензии министерств, ведомств и различных лоббистских групп.

Созданный в начале 2000-х в России профицит федерального бюджета при дефиците консолидированного бюджета страны вызывает у экономистов противоречивые оценки. Некоторые считают профицит не заслугой Правительства, а его ошибкой: искусственная "накачка" средств в федеральный бюджет посредством отъема их из региональных и местных бюджетов практически сводит на нет возможности эффективного функционирования региональных и местных органов власти. Защитники позиции правительства считают, что центральное правительство уже научилось составлять сбалансированный бюджет, предотвращая тем самым инфляцию, в то время как дефициты местных бюджетов связаны с низким качеством бюджетного процесса в регионах.

2. Бюджетная политика России

2.1. Теоретические основы построения бюджетной политики государства 

Главное звено социально-экономической политики - финан­совая политика. Ядром последней является бюджетная политика, которая представляет совокупность принимаемых решений, осуществляемых органами законодательной (представительной) и ис­полнительной власти мер, связанных с определением основных направлений развития бюджетных отноше­ний и выработкой конкретных путей их использова­ния в интересах граждан, общества и государства.

Составными частями бюджетной политики выступают: фискальная, или налоговая, политика; инвестиционная политика.

В фискальной, или налоговой, политике сталкиваются интересы госаппарата, собственников, предпринимателей и наемных работников. Это предпо­лагает выбор фискального курса, принципов налого­вой политики. Среди последних наибольшую известность получили: максимальное обложение получаемых и имеющихся жизненных ценностей субъектов; обложение экономических субъектов согласно их платежеспособности; обложение согласно взаимной выгоды плательщиков и государства; принцип пожертвования со стороны экономических субъектов.

Инвестиционная политика охватывает комплекс про­блем, среди которых соотношение[1]:

- реализации запросов потребителей и производителей, отражающееся в пропорции текущих инвестиций и инве­стиций развития;

- интересов различных субъектов-потребителей, т. е. определение пропорций ассигнований на финансовое обеспече­ние содержания госаппарата, неимущего населения, экономически состоятельных слоев и т.д.;

- обеспечение прожиточного минимума гражданам страны.

В понимании бюджетной политики надо четко определять ее объективное содержание и проявление его в деятельности государства, в его функциях, конкретных решениях в области управления финансовыми потоками и кругооборотами. В диссертации эти теоретические положения представлены в формализованном виде (рис. 2.1).

Рис. 2.1. Бюджетно-налоговая политика (основные блоки формирования и реализации)

Объективным содержанием бюджетной и налоговой политики (блок 2) являются формируемые и регулируемые (управляемые) ею бюджетные и налоговые (в целом доходные) потоки и кругообороты, которые образуют доходы и расходы бюджетной системы, ее звеньев (федеральный бюджет, бюджеты субъектов федерации, местные бюджеты), включая совокупность государственных внебюджетных фондов (Пенсионный фонд, Фонд социального страхования, Фонд медицинского страхования). Третий блок «Управление, регулирование финансовых институтов, нормативно-законодательной базы» является государственным институциональным механизмом реализации бюджетной политики, который в России иногда подменяет институты формирования стратегии и тактики бюджетной политики (блок 1), к которым относятся институт Президента РФ, Федеральное Собрание РФ и в некоторых функциях Правительство РФ как единый орган центральной (федеральной) исполнительной власти, главная функция которого в бюджетной политике – ее реализация посредством бюджетного процесса.

Бюджетная политика государства - основная составная часть финансовой политики. Она непосредственно влияет на размеры и пропорции централизуемых государством финансовых ресурсов и определяет не только текущую структуру расходов бюджетов, но и перспективы использования бюджетных средств для развития экономики и социальной сферы. Кроме того, бюджетная политика предопределяет организацию финансовых отношений между субъектами хозяйствования и государством в ходе осуществления налоговой политики, проведения государственной инвестиционной политики, при выработке бюджетной политики в отношении приоритетных отраслей и видов деятельности[2].

Бюджетная политика формируется и реализуется, как обосновывается в работе, на всех уровнях бюджетного управления. Она представляет собой соответственно объективную и субъективную стороны в управлении бюджетами.

Представляется, что объективной основой бюджетной политики выступают функции бюджета. Они действительно реализуются в многообразной общественной и хозяйственной жизни страны, её субъектов.

Современный уровень изученности проблемы позволяет, на взгляд автора, на основе обобщения соответствующих финансово-экономичес-ких подходов, говорить о девяти функциях бюджетов – перераспределительной, воспроизводственной, регулирующей, стимулирующей, плановой, контрольной, фискальной, международной и социальной.

В процессе реализации бюджетной политики на основе перераспределительной функции бюджета имеет место перераспределение денежных доходов, полученных органами госвласти разных уровней.

При этом роль воспроизводственной функции бюджета заключается, прежде всего, в том, что она выступает важным инструментом воздействия на процесс общественного воспроизводства, поддержание экономического роста (кризиса), развития (регресса) ключевых отраслей хозяйства, реформирования его структуры, ускорения НТП.

Регулирующая функция бюджета реализуется на макро-, мезо- и микроуровнях в зависимости от потребностей государства, отдельных субъектов федерации или муниципальных образований и др. поселений.

Бюджетная политика, связанная со стимулирующей функцией бюджетов, призвана заинтересовывать субъектов рынка в той или иной инновационной или инвестиционной деятельности, сокращении затрат, повышении эффективности их деятельности и экономическом росте на основе лучшего использования всех факторов производства.

Формирование и реализация бюджетной политики на основе ещё одной плановой (прогнозной) функции бюджета проявляется, прежде всего, в разработке, принятии и исполнении федерального бюджета, бюджетов субъектов федерации и муниципальных образований, а также через бюджетные и внебюджетные фонды[3].