Бюджетная система

Тема 17.

Задание 2 Проследить, как менялись функции по исполнению бюджетов между участниками бюджетного процесса. Оценить положительные и отрицательные результаты таких изменений.

Разделение процесса бюджетной  реформы на этапы носит условный характер:

I этап - укрепление системы  исполнения бюджета; создание  достоверной отчетности об исполнении  бюджета, основанной на кассовом  методе учета; обеспечение внешнего  контроля за исполнением бюджета; принятие в 1998 г. и вступлением в силу с 2000 г. Бюджетного кодекса Российской Федерации; созданы соответствующие инструменты: Федеральное казначейство и Счетная палата.

II этап - приведение в соответствие  расходных обязательств публично-правовых  образований с их финансовыми  возможностями; в 2004 г. Федеральным  Собранием Российской Федерации были приняты фундаментальные изменения в бюджетном законодательстве (БК РФ от 20.08.2004 N 120-ФЗ), а также в законах, устанавливающих полномочия публично-правовых образований (Федеральные законы от 04.07.2003 N 95-ФЗ; от 06.10.2003 N 131-ФЗ), и законах, определяющих порядок исполнения расходных обязательств публично-правовых образований (Федеральный закон от 22.08.2004 N 122-ФЗ): определены публично-правовые образования (Российская Федерация, субъекты Федерации, муниципалитеты); Полномочия между ними четко разграничены (Конституцией РФ, Федеральными законами N 95-ФЗ, 133-ФЗ); в процессе реализации полномочий публично-правовое образование принимает обязательства (или посредством законов, или посредством заключения договоров, соглашений); для финансового обеспечения расходных обязательств публично-правовое образование формирует бюджет, в расходной части которого фиксируются ассигнования, необходимые для оплаты возникшего обязательства, оплата обязательств из соответствующего бюджета.

III этап - переход на среднесрочное  бюджетирование, ориентированное на  результат; составление отчетности  о финансовом положении публично-правовых  образований на базе учета,  основанного на методе начисления; внедрение процедур внутреннего  контроля и аудита; в центре всех бюджетных правоотношений стоит ведомство - главный администратор бюджетных средств, который администрирует доходы публично-правовых образований в виде налогов и доходов от использования имущества, являясь администратором доходов, администрирует публичные расходы в виде расходов на оплату обязательств, вытекающих из законов, принимает расходные обязательства, вступая в гражданско-правовые отношения от имени публично-правового образования и заключает договора.

Следующая новация Кодекса  с 2008 г. - бюджетная смета, новый инструмент в руках главных администраторов  бюджетных средств по управлению подведомственными ему получателями бюджетных средств. Бюджетная смета  дает возможность главному распорядителю  с любой степенью детализации  регулировать финансовую деятельность бюджетного учреждения.

Необходимо также реально  оценивать работу участников бюджетного процесса, качество которой оставляет  желать лучшего. Казалось, что предыдущий этап уже пройден, уже все налажено, но опять порой возникают прежние проблемы. Например, итоги исполнения федерального бюджета в 2007 г. - прямое свидетельство того, насколько не справляются главные администраторы бюджетных средств с равномерностью расходов и своевременным принятием нормативных актов. Некоторое время назад в качестве причины неравномерности расходов рассматривалось позднее доведение бюджетной росписи и лимитов бюджетных обязательств. Теперь их доведение осуществляется до начала финансового года и опять нет ожидаемого результата.

В течение 2008 г. в рамках переходных положений БК РФ все участники  бюджетного процесса должны отладить свои внутренние организационные процедуры  таким образом, чтобы не было сбоев  при составлении и исполнении бюджета. К необходимым мероприятиям относятся: создание и внедрение  эффективной системы финансовой информации, обеспечивающей своевременное  предоставление менеджерам на всех уровнях  иерархии необходимых им сведений в  удобной для них форме; создание действенной системы внутреннего аудита, способной стать главным средством, обеспечивающим недопущение нарушений и повышение эффективности управления расходами, а также изменение объекта внешнего аудита: перенос акцента с проверки соблюдения целевого назначения бюджетных средств, достоверности финансовой отчетности и выполнения требований нормативно-правовых актов на оценку функционирования системы внутреннего контроля и аудита эффективности бюджетных расходов; и многое другое.

Одним из главных направлений  реформирования бюджетного процесса должно было стать совершенствование и  расширение сферы применения программно-целевых  методов бюджетного планирования, а  также более тесная увязка бюджетного планирования с прогнозом социально-экономического развития, долгосрочными целевыми программами. Эффективность реализации программ оценивается с помощью комплексного анализа параметров выполнения ФЦП. На основе комплексного анализа параметров выполнения ФЦП Минэкономразвития  России в I квартале 2008 года реализация только пяти программ признана эффективной, по 34 программам отмечена средняя эффективность  реализации, по 14 программам оценка эффективности  не произведена, так как не было начато финансирование программ из всех источников финансирования.

 В рамках проводимой  бюджетной реформы были сформированы  новые подходы к финансированию  бюджетных инвестиций, направляемых  на повышение самостоятельности  и ответственности регионов и  главных распорядителей бюджетных  средств в вопросах формирования и исполнения инвестиционной политики.

Недостаточно обеспечено участие субъектов Российской Федерации  в формировании перечня строек и  объектов, что не позволяет в полной мере учесть интересы и приоритеты регионов. Имеет место и несвоевременное  доведение до субъектов Российской Федерации информации о разработке ФЦП и ФАИП, а также отсутствие четкой схемы подачи необходимых  документов в федеральные ведомства. Это ведет к тому, что регионы  направляют свои бюджетные заявки с  опозданием либо неправильно оформленные.

 Подводя итоги вышеизложенного,  можно отметить, что программно-целевое  планирование должно стать в  самое ближайшее время основой  всего бюджетного планирования. Для этого необходимо принять  меры к ускорению внедрения  программно-целевого принципа бюджетного  планирования на основе формирования  долгосрочных целевых программ  в соответствии с Бюджетным  посланием Президента Российской  Федерации о бюджетной политике  в 2010–2012 годах. 

Совершенствование и расширение сферы применения программно-целевых  методов бюджетного планирования предполагает формирование и включение в бюджетный  процесс процедуры оценки результативности бюджетных расходов.

 Оценка эффективности  должна производиться по всем  бюджетным ассигнованиям, в том  числе передаваемым в уставные  капиталы акционерных обществ  (включая институты развития) и  государственным корпорациям. Недопустима  ситуация, когда бюджетные средства  не используются корпорациями  по целевому назначению и находятся  на депозитных счетах в коммерческих  банках.

Одним из важнейших условий  экономического роста и повышения  эффективности использования бюджетных  средств является ускорение процесса реструктуризации бюджетного сектора. Действующий в большинстве случаев  механизм сметного финансирования является неэффективным, поскольку не связан с результатами деятельности бюджетного учреждения. Возможность распоряжаться  внебюджетными доходами создает  заинтересованность бюджетных учреждений в предоставлении платных услуг, но снижает их интерес в качественном осуществлении своей основной деятельности. Следствием этого является снижение объемов и качества предоставления государственных (муниципальных) услуг.

 Большинство бюджетных  учреждений, оказывающих социальные  услуги, способны функционировать  в рыночных условиях. Но в настоящее  время многие из них не спешат  стать автономными учреждениями. Поэтому необходимо создать условия  и стимулы для бюджетных учреждений  в целях преобразования их  в автономные.

 Кроме того, процесс  реорганизации идет недостаточно  быстро, поскольку Правительством  Российской Федерации не принят  ряд постановлений по реализации  Федерального закона «Об автономных  организациях», который был принят  еще в 2006 году.

При дальнейшем развитии эффективного бюджетного планирования возрастает роль государственного финансового контроля. Однако до сих пор правительство  не внесло обещанных изменений в  главу Бюджетного кодекса РФ, устанавливающую  основы государственного финансового  контроля. Система государственного контроля за использованием бюджетных средств должна предусматривать обязательную оценку деятельности должностных лиц, ответственных за принимаемые решения по планированию и рациональному использованию бюджетных средств.

 Кроме того, не создана  современная методическая база  среднесрочного прогнозирования  социально-экономического развития  страны, необходимая для повышения  качества бюджетного планирования.

Тема 19. Организация  финансового контроля при исполнении бюджетов.

Задание 4. Раскройте порядок взаимодействия контрольных органов субъекта РФ с контрольными органами Российской Федерации.

Взаимодействие  органов государственной власти федерального и регионального уровней  в процессе контроля за соблюдением законодательства и контроля исполнения управленческих решений осуществляется в двух различных режимах. По вопросам исключительного ведения РФ, а также при реализации органами государственной власти субъектов РФ обязанностей, возложенных на них федеральным законодательством, действует режим одностороннего «контроля сверху». По иным вопросам совместного ведения действует режим двустороннего, контроля. В определенной своей части контрольная деятельность является элементом механизма обеспечения законности, правопорядка и общественной безопасности и в соответствии со ст. 72 Конституции РФ находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ.

При «контроле  сверху» деятельность органов власти субъектов РФ является объектом контроля и надзора, поскольку субъекты РФ включаются в систему исполнения федеральных решений. Сами субъекты РФ при этом объективно заинтересованы в организации эффективного контроля за реализацией таких решений, поскольку их результатами пользуются жители соответствующих территорий и расположенные в их пределах организации.

При взаимном контроле за реализацией решений федеральных и региональных органов власти по вопросам совместного ведения объектом контроля становится деятельность не только органов власти субъектов РФ, но и федеральных государственных органов. Такой характер контроля присущ, в частности, контролю за реализацией совместных программ и проектов, двусторонних договоров и соглашений, а также контролю за реализацией предусмотренных федеральными законами согласованных, дополняющих друг друга полномочий федеральных органов власти и органов власти субъектов РФ. При условии четкого разделения компетенции и управленческих ресурсов по уровням власти двусторонний характер контроля за соблюдением компетенции государственных органов становится еще более очевидным.

Вместе с тем, нормативно-правовая база и организационный  механизм как «контроля сверху», так и, в особенности, двустороннего  контроля, нуждаются в значительном укреплении. В настоящее время  сфера двустороннего контроля неоправданно сужена вследствие влияния прежней  практики отношений между центральными и региональными органами власти на основе бюрократической централизации («центр» - указание; регион - исполнение). Так, существующее законодательство устанавливает  определенный механизм контроля за реализацией решений судов о признании недействующими нормативных правовых актов субъектов РФ и ответственности за неисполнение судебных решений. В то же время аналогичного механизма контроля и ответственности за неисполнение судебных решений о признании недействующими или недействительными нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти в законодательстве до сих пор по существу не предусмотрено.

Несмотря на многочисленность государственных органов, специально предназначенных на осуществление  контрольных функций и полномочий, их работа остается мало эффективной. Несмотря на определенные положительные  изменения в организации взаимодействия контрольных органов на местах, которые  произошли с введением института  представителей Президента РФ в федеральном  округе, уровень координации контрольной  деятельности федеральных органов  и региональных органов все еще  недостаточен. Слабость ведомственного контрольно-надзорного механизма приводит к необходимости использования  возможностей независимого надзорного института – прокуратуры. Вместе с тем, эти виды деятельности не могут  рассматриваться как взаимозаменяемые. Ведомственный контроль имеет специализированный характер, является частью механизма  исполнения управленческих решений  и призван исправлять выявленные отклонения от управленческих решений  еще на стадии их реализации. Что  же касается прокурорского надзора, то он имеет всеохватывающий характер и направлен, преимущественно, на устранение уже совершенных правонарушений. В то же время предотвращение правонарушений также является важной задачей надзора.