Охрана окружающей среды в Арктике

Сотрудничество  государств арктического региона между собой объяснимо и с общетеоретических позиций: «у государств определенного географического района, объединенных исторической, экономической, культурной общностью, имеются свои специфические интересы, которые легче всего обеспечить на основе сотрудничества государств данного района».  Профессор О.С. Колбасов пишет, что охрана природы в полярных регионах могла бы регулироваться действующими международно-правовыми актами универсального характера, распространяющими свое действие на Арктику и Антарктику. «Однако, учитывая уникальную региональную специфику природных, экономических, политических и других условий, тесную взаимосвязь природных комплексов моря и суши и особую хрупкость, сложившихся здесь экологических систем, мировая практика пошла по пути специального дополнительного и в определенной мере самостоятельного правового регулирования отношений по исследованию, использованию и сохранению в благоприятном для людей состоянии всего комплекса природных объектов в рассматриваемых регионах».  В отличие от Антарктики, для целей сохранения природы Арктики «сложилась довольно обширная и разветвленная правовая система, состоящая из взаимосвязанных международно-правовых и внутригосударственных законодательных норм, которая направлена на охрану природных комплексов Арктики».  
Руководитель Правового департамента МИД Швеции отмечает, что только арктические государства, «имеющие население в Арктике, осуществляющие суверенитет и юрисдикцию в обширных пространствах  этого региона, несут особую ответственность за его устойчивое развитие и управление им, как показывает работа Арктического Совета».  Двустороннее сотрудничество государств региона позволяет сконцентрировать внимание на решении не только конкретной двусторонней проблемы, но и общей для Арктики, и в такое решение впоследствии вовлекаются другие арктические государства. 
Сотрудничество России и США. Подготовка СССР и США к Конференции ООН по проблемам окружающей человека среды в значительной степени способствовала сотрудничеству двух стран по вопросам охраны окружающей среды. 

23 мая 1972 года на  встрече в Москве стороны подписали  Соглашение о сотрудничестве  в области охраны окружающей  среды. В преамбуле договора  отмечалось, что развитие такого сотрудничества между странами, имеющими различные социальные и экономические системы, выгодно не только для США и СССР, но и для других стран мира. Целями такого сотрудничества, согласно ст. 2 были: разработка мер предотвращения загрязнения, изучение загрязнения и его воздействия на окружающую среду, а также разработка основ для регулирования влияния деятельности человека на природную среду. Указанные цели реализовывались по одиннадцати направлениям, в том числе: загрязнение воздуха, воды, морей, а также загрязнение окружающей среды, связанное с сельскохозяйственной деятельностью; улучшение городской среды; организация и охрана заповедников; биологические и генетические эффекты загрязнения окружающей среды; изменение климата; прогноз землетрясений; арктические и субарктические экосистемы; законодательство и регулирование в области охраны окружающей среды. В рамках Соглашения 1972 г. проводились семинары рабочих групп по каждому из направлений, обмен информацией и специалистами, совместные исследования, двусторонние конференции и т.п. Роль этого договора заключалась и в том, что СССР и США, как крупнейшие мировые державы, признали необходимость сотрудничать в сфере охраны окружающей среды. На тот момент Соглашение 1972 г. представляло наиболее глубокий по содержанию двусторонний международный договор об охране окружающей среды. Будучи «образцом успешного международного сотрудничества на двустороннем уровне», этот договор впоследствии был взят за основу иных аналогичных двусторонних соглашений между государствами.  Проводимая в рамках Соглашения работа способствовала и активному взаимодействию сторон на  международных площадках при разработке универсальных природоохранных конвенций (таких как Конвенция о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния 1979 г., Конвенция об охране озонового слоя 1985 г.). Значимым результатом взаимодействия в рамках этого договора является также согласование между СССР и США Конвенции об охране перелетных птиц и среды их обитания, подписание которой состоялось 19 ноября 1976 г.  Кроме того, было положено начало обсуждению двустороннего соглашения о борьбе с загрязнением в Беринговом и Чукотском морях.

После распада Советского Союза стороны, желая продолжить совместную работу, а также «учитывая  взаимные интересы и опыт, накопленный в ходе выполнения Соглашения 1972 г.»,  подготовили обновленный вариант имеющегося договора – Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Соединенных Штатов Америки о сотрудничестве в области охраны окружающей среды и природных ресурсов, которое было подписано 23 июня 1994 года в Вашингтоне. Новое Соглашение 1994 г. не только расширило сферу взаимодействия США и Российской Федерации в этой области, но и отразило результаты развития международного природоохранного права за прошедшие годы. В его ст. 1 предусмотрено, что деятельность сторон будет сосредоточена на «изучении вредных воздействий на окружающую среду», на «совместной разработке мер, направленных на улучшение состояния окружающей среды и решение проблем охраны, рационального использования и воспроизводства природных ресурсов». Стороны договорились «совместно разрабатывать взаимно согласованную политику в области охраны окружающей среды и природных ресурсов на двустороннем, региональном и глобальном уровнях».

Области сотрудничества, помимо закрепленных Соглашением 1972 г., включают также оценку воздействия  на окружающую среду, технологии цифрового  картирования, геоинформационные технологии и средства дистанционного зондирования для решения задач охраны окружающей среды, энергосберегающие меры и альтернативные источники энергии, чрезвычайные экологические ситуации, экологический мониторинг, а также иные области, согласованные сторонами (ст. 2). Это, несомненно, востребованные в Арктике области сотрудничества.

Соглашения 1972 г. и 1994 г. открыли  пути взаимодействия между агентствами  США и соответствующими службами Советского Союза, России по ключевым вопросам охраны окружающей среды Арктики.  Различные аспекты экологической защиты Арктики рассматривались как в рамках общих проектов (по изучению загрязнения моря, изменений климата, предсказания землетрясений, по сохранению природных комплексов), так и специальных – посвященных конкретно данному региону (сохранение дикой природы, предотвращение загрязнения воздуха и др.).

11 мая 1989 г. в Москве  состоялось подписание Соглашения  между СССР и США о сотрудничестве  в борьбе с загрязнением в  Беринговом и Чукотском морях  в чрезвычайных ситуациях. Договор  предусматривает взаимную помощь  сторон в борьбе с инцидентами,  вызывающими загрязнение  морской среды в пределах территориальных зон ответственности. Такими зонами являются районы Берингова и Чукотского морей – не только те, которые входят во внутренние и территориальные воды каждой из сторон, но и «морской район за пределами территориального моря, в котором эта сторона осуществляет свои суверенные права и юрисдикцию в соответствии с международным правом⁴» (ст. 2), то есть районы исключительной экономической зоны и континентального шельфа России и США.

В целях реализации Соглашения компетентные органы сторон разрабатывают и утверждают, совместный план чрезвычайных мер на случай загрязнения. Необходимость и практическая значимость такого плана была подтверждена в период проведения мероприятий по очистке от нефтяного загрязнения побережья Аляски после катастрофы танкера Эксон Валдиз в 1989 г. По запросу американской стороны Советский Союз направил к месту аварии судно-нефтесборщик «Вайдагубский», а также своих специалистов для помощи в устранении разлива нефти.  Результатом многолетней двусторонней работы стало Соглашение о сохранении и использовании чукотско-аляскинской популяции белого медведя, подписанное 16 октября 2000 г. в Вашингтоне. Данный договор разрабатывался экспертами государственного уровня при активном участии коренного населения Чукотки и Аляски в целях обеспечения их права на традиционное природопользование. Двустороннее Соглашение 2000 г. конкретизирует пятистороннее Соглашение о сохранении белого медведя 1973 г.  Для сохранения и эффективного управления популяцией чукотско-аляскинского медведя вводится понятие «устойчивый уровень добычи», т.е. «уровень, не превышающий ежегодного пополнения популяции, сохраняющий ее на существующем уровне или близко к нему». Состояние популяции при этом определяется исходя из «обоснованных научных данных». Последний термин уточняет понятие, используемое в ст. 2 Соглашения 1973 г., которая закрепляет, что «каждая из Договаривающихся Сторон принимает соответствующие меры … и регулирует использование популяции белого медведя в соответствии с рациональной практикой охраны, основанной на новейших научных данных». В пояснениях к Соглашению 2000 г., подготовленных для Сената США, отмечается, что «обоснованные научные данные» являются информацией более надежной, нежели «новейшие научные данные». 

Соглашение 2000 г. не отменяет Соглашения 1973 г. в отношениях между  сторонами, и любая добыча белого медведя чукотстко-аляскинской популяции  должна производиться в соответствии с положениями обоих договоров. Всякая добыча белого медведя в коммерческих целях запрещается. Аборигенные народы вправе добывать его в рамках традиционного промысла для удовлетворения жизненных потребностей.  Между США и Российской Федерацией действует также Программа «Общее наследие Берингии», учрежденная в 1991 г. Учеными выявлено, что тысячелетия назад в районе нынешнего Берингова пролива существовал сухопутный проход, соединяющий Азию с Северной Америкой, что позволяло свободно перемещаться кочевым племенам того времени из одной части света в другую. В 2011 году Президенты РФ и США в совместном заявлении по итогам встречи, признавая ценность общего природного и культурного наследия Чукотки и Аляски, выразили намерение углублять сотрудничество между двумя странами в пограничном арктическом регионе

 Сотрудничество России и Канады. Первоначальные формы арктического сотрудничества между СССР и Канадой носили сугубо научно-технический характер. В 1971 г. состоялся визит представителей Канады на советский север. Эта встреча положила начало обсуждению соглашения между Канадой и СССР о сотрудничестве в Арктике. Стороны заключили по этому поводу два меморандума о взаимопонимании 1972 г. Положения этих меморандумов не были эффективно реализованы. 

После распада Советского Союза стороны обновили тексты некоторых  договоров, заключив их с Российской Федерацией – Соглашение о сотрудничестве в Арктике и на Севере 1992 г., Соглашение о сотрудничестве по вопросам окружающей среды 1993 г. В преамбуле Соглашения о сотрудничестве в Арктике и на Севере 1992 г. отмечается, что стороны, «являясь арктическими государствами, играют ведущую роль в исследовании и освоении Арктики и Севера, и что арктический регион имеет особо важное значение для обеих стран». К формам сотрудничества, помимо практикующихся обменов специалистами и информацией, среди прочего относятся совместные коммерческие предприятия, обмен и передача технологий, услуги специалистов по контрактам, другие взаимосогласованные формы сотрудничества. В целях реализации Соглашения создана Смешанная российско-канадская комиссия по сотрудничеству в Арктике и на Севере, в ведение которой передано общее администрирование деятельности в рамках Соглашения, в том числе контроль его исполнения, рассмотрение отчетов о реализации программ, содействие развитию программ сотрудничества⁵.

В 1993 г. заключено Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Канады о сотрудничестве по вопросам окружающей среды (рамочное соглашение), которое отменило соответствующее соглашение между СССР и Канадой 1989 г. Подтверждая принципы устойчивого развития, стороны закрепили области сотрудничества, направленного на охрану окружающей среды в регионе, представляющем взаимный интерес. Эти области включают защиту морской среды и пресных вод, сохранение экосистем, включая создание природоохранных территорий, реагирование на чрезвычайные ситуации, которые могут привести к негативным экологическим последствиям и др.

Стороны подписали также  Декларацию о дружбе и сотрудничестве 1992 г., где отметили необходимость  дальнейшего сотрудничества, закрепили  основные векторы развития отношений. Признано глобальное значение охраны окружающей среды, и в связи с этим значимость сотрудничества на основе Соглашения о сотрудничестве по вопросам окружающей среды 1993 г. В Декларации стороны, как крупнейшие арктические государства, поддерживают создание Арктического Совета в целях природоохранной защиты Арктики, выделяют экономическое развитие арктических регионов как одно из приоритетных направлений сотрудничества. Эта же линия отражена и в Совместном российско-канадском заявлении о сотрудничестве в Арктике и на Севере, сделанном в декабре 2000 г.. Позднее был заключен Меморандум о понимании между Правительством Российской Федерации и Правительством Королевства Норвегии о сотрудничестве в поиске и спасении, а также предупреждении о серьезных инцидентах 2000 г., в котором стороны подтверждают свою обязанность уведомлять друг друга незамедлительно и напрямую в случае инцидента на воде или на суше в районах Баренцева, Норвежского и Северного морей, с учетом ряда уже действующих двусторонних договоров. Ссылаясь на Илулиссатскую декларацию 2008 г.,  два арктических государства «исходят из того, что существующие международно-правовые инструменты являются достаточной основой для обеспечения возможностей и решения вопросов, которые могут возникать в Арктике, и формируют прочную основу для развития взаимодействия между государствами, расположенными в этом регионе и за его пределами».

На двустороннем уровне между странами действует Соглашение в области охраны окружающей среды 1993 г. В преамбуле договора, как и в российско-норвежском аналогичном соглашении, отмечается приверженность сторон целям и принципам Декларации и Стратегии по охране окружающей среды Арктики. Договор закрепляет спектр сотрудничества стран, который включает защиту атмосферы от загрязнений, природоохранные вопросы производства энергии, охрану морской среды от загрязнения, мониторинг, оценку воздействия на состояние окружающей среды и иные направления.

Изложенное подтверждает ряд уже сделанных в доктрине международного права выводов: о том, что сотрудничество государств в области охраны окружающей среды способствует согласованию политики государств в этой области, достижению более эффективной координации национального законодательства с международными нормами, большей результативности мер против загрязнения морской среды;  о том, что в Арктике за многие десятилетия сформировался специальный правовой режим (lex speciales), в том числе в области охраны окружающей среды, который отражает понимание государств относительно природной уникальности, уязвимости, большой геополитической значимости арктического региона и особой ответственности арктических государств за сохранение экосистем этого полярного района.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Исходя из выше изложенного, можно подвести следующий итог. Арктика – часть земного шара, ограниченная Северным полярным кругом и включающая в себя окраины материков Евразия и Северная Америка, а также Северный Ледовитый Океан. Территория Арктики поделена между США, Канадой, Данией, Норвегией и Россией на полярные сектора. Согласно концепции полярных секторов все земли и острова, находящиеся к северу от арктического побережья соответствующего приполярного государства в пределах сектора, образованного этим побережьем и сходящимся в точке Северного полюса меридианами, считаются входящими в территорию данного государства.

С 1996 года Арктический Совет занимается лишь природоохранительной тематикой, не затрагивая вопросы правового статуса арктического бассейна в целом и отдельных его частей.  
Современные тенденции в развитии международно-правового статуса Арктики определяются, прежде всего, необходимостью урегулировать процесс освоения природных ресурсов и обеспечить надежную защиту экологической безопасности в данном регионе, а также разрешить многолетнюю проблему территориальных претензий на Арктику.  

СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМОЙ ЛИТЕРАТУРЫ