Анализ современного состояния историко-культурного наследия России

- природные - оползни на территории ботанического сада ТГУ44.

Число особо ценных объектов не меняется несколько лет, и мораторий на пополнение Свода продолжает действовать. Главной причиной объявления моратория является стремление Правительства ограничить дальнейший рост числа особо ценных объектов и тем самым сократить темпы роста финансовых расходов на их поддержку. Другая причина - отсутствие соответствующей законодательной базы45. В настоящее время в Минкультуры России уже разработан закон "Об особо ценных объектах культурного наследия народов Российской Федерации". В нем определены правовые нормы включения объектов в Свод особо ценных объектов, порядок управления объектами и взаимоотношения с исполнительными органами власти (федеральными, субъектов Федерации и муниципальными), возможности хозяйственной деятельности и т. д. Принятие закона определит дальнейшую работу по формированию Свода особо ценных объектов культурного наследия.

 

 

Глава III. Охрана историко-культурного наследия от факторов разрушения

 

§ 3.1. Мониторинг состояния историко-культурного наследия

Принятый в 2002 году Федеральный закон от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» определил необходимость ведения единого государственного реестра объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (далее – единый реестр) как государственной информационной системы совместного ведения, содержащей сведения об объектах культурного наследия, их территориях и зонах охраны.  
Кроме этого, закон определил основные направления контроля за состоянием объектов культурного наследия (ст. 20, ст. 33, ст. 39), которые заключаются в следующем: 
- контроль осуществляется государственными органами охраны объектов культурного наследия в рамках мероприятий по государственной охране объектов культурного наследия; 
- определены основные мероприятия по осуществлению данного контроля и установлена периодичность их проведения; 
- мониторинг данных об объектах проводится в рамках ведения единого реестра и обеспечивает своевременное изменение данных единого реестра. 
       В настоящее время мониторинг состояния объектов культурного наследия проводится в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 05.07.2001 № 504 «Об общероссийском мониторинге состояния и использования памятников истории и культуры, предметов музейного фонда Российской Федерации, документов библиотечных фондов, архивного фонда Российской Федерации, а также кинофонда» в порядке, определенном приказом Минкультуры России от 28.05.2002 № 848 «Об утверждении Порядка проведения общероссийского мониторинга состояния и использования памятников истории и культуры»46. 
       Осуществление мониторинга в 2002-2004 годах выявило концептуальные противоречия между соответствующими положениями Федерального закона № 73-ФЗ и порядком проведения мониторинга объектов культурного наследия, установленного упомянутым приказом Минкультуры России, которые заключаются в следующем: 
1. Отсутствие утвержденного в установленном порядке описания предмета охраны объекта культурного наследия не позволяет организовать мониторинг данных объектов в соответствии с указанными требованиями Федерального закона № 73-ФЗ. Контроль за состоянием объектов культурного наследия осуществляется с использованием традиционных методов определения технического состояния объектов недвижимости, не имеющих охранного статуса. 
2. Отсутствует система организации проведения мониторинга состояния объектов культурного наследия государственными органами охраны объектов культурного наследия, так как до настоящего времени не создана единая система государственных органов охраны объектов культурного наследия в Российской Федерации. 
3. Существующий порядок проведения мониторинга состояния объектов культурного наследия не позволяет определить состояние предмета охраны объекта, сравнить его с ранее определенными характеристиками предмета охраны и на этом основании выполнить прогноз его состояния для предотвращения повреждения или утраты предмета охраны объекта культурного наследия. 
4. Отсутствует система планирования мониторинга, что приводит к выбору объектов для проведения исследований и контроля под воздействием различных второстепенных факторов47. 
       Эффективное ведение единого реестра, осуществление контроля за состоянием объектов культурного наследия невозможно без создания единого механизма получения, обработки и обновления сведений об объектах культурного наследия. 
       При построении современной системы мониторинга состояния объектов культурного наследия должны учитываться следующие требования: 
1. Проведение мониторинга состояния объектов культурного наследия необходимо осуществлять в рамках деятельности единой государственной системы органов охраны объектов культурного наследия, что обеспечивает достоверность и своевременное обновление сведений обо всех объектах культурного наследия (не зависимо от их категории историко-культурного значения). 
2. Необходимо формирование единой системы наблюдений, обработки и анализа информации о состоянии объектов культурного наследия в рамках ведения информационных систем в области недвижимого культурного наследия. 
3. Объектом мониторинга является объект культурного наследия, но основой построения системы наблюдений должен быть предмет охраны объекта культурного наследия - перечень особенностей объекта, послуживших основанием для включения его в единый государственный реестр объектов культурного наследия и подлежащих обязательному сохранению.  
4. Система сбора исходных данных для проведения мониторинга должна учитывать результаты всех мероприятий по государственной охране, сохранению, использованию и популяризации объектов культурного наследия.  
Данные должны формироваться на основе документов, касающихся объектов культурного наследия и участвующих в документообороте государственного органа охраны объектов культурного наследия, на результатах плановых (инспекторских) обследований объекта, а также на информации, получаемой в результате проведения специализированных исследований состояния объекта, в том числе в процессе проведения работ по сохранению объекта культурного наследия.  
5. Автоматизация процесса сбора данных наиболее полно обеспечивается при осуществлении аналитической разметки документов, участвующих в документообороте. Аналитическая разметка документа, т.е. автоматизированное извлечение из документа необходимых сведений об объекте культурного наследия и последующая обработка этих данных, позволяет заблаговременно определить факторы угроз, связанных с объектами культурного наследия, и принять необходимые меры до начала проектирования и проведения работ, касающихся объектов культурного наследия. 
6. Наиболее эффективным способом проведения мониторинга является включение его в систему ведения единого реестра. В этом случае будут обеспечиваться анализ состояния предмета охраны объекта, своевременность обновления данных, возможность принятия срочных мер в отношении объектов, находящихся в аварийном состоянии.  
7. Проведение анализа состояния предмета охраны, учет влияния внешних воздействий на состояние объекта, анализ характера изменений состояния, формирование прогноза с наибольшим успехом можно осуществить при подробном описании составных частей объекта культурного наследия в целом, его предмета охраны, отдельных элементов, формирующих предмет охраны или оказывающих влияние на его сохранность. В этом случае упрощается задача применения математических методов анализа и прогнозирования, а также внедрение автоматизированных технологий проведения мониторинга48. 
       Необходимость незамедлительного решения данного вопроса ярко проявилась на заседании Правительства Российской Федерации по вопросу о сохранении объектов культурного наследия 21.10.2004, когда нерешенными оказались основные вопросы построения системы государственной охраны объектов культурного наследия – оказалось, что фактически нет данных об общем количестве объектов культурного наследия Российской Федерации, находящихся под государственной охраной, кроме этого, отсутствуют данные по многим другим параметрам49. 
       В протокольном решении Правительства Российской Федерации поставлена задача - уточнить состав объектов культурного наследия федерального значения до 1 апреля 2005 года, что явно нереально при, примерно, 30 тысячах объектов и отсутствии системы мониторинга, удовлетворяющей указанным требованиям.

 

 

 

 

 

 

 

§ 3.2. Законодательство об охране окружающей среды России применительно к сохранению культурных ценностей

 

Действующее современное международное право на начало XXI века имеет новую, сформировавшуюся и общепризнанную отрасль – “Международное право окружающей среды (МПОС)”, которая по мнению известных исследователей – специалистов-международников насчитывает более 1000 многосторонних и более 3000 двусторонних договорных правовых источников.

Многие из них содержат “культурные статьи” и говорят о сохранении культурного наследия, поскольку и в концептуально-методологическом плане, и на практике деятельности соответствующих ответственных организационно-административных структур охрана природы и охрана памятников во многом близки и  сонаправлены.

Непосредственными краеугольными камнями в фундаменте системы международно-правовой охраны и сохранения культурных ценностей в рамках МПОС являются, прежде всего, конвенции и иные правовые акты ЮНЕСКО.

Как уже отмечалось, именно международные нормативные и ненормативные правовые акты ЮНЕСКО концептуально-методологические дают право и основание разрабатывать и развивать систему сохранения и охраны культурных ценностей и в рамках международного экологического законодательства.

Осевым системообразующим научно-концептуальным базисом и практическим фактором в этой системе следует  назвать Конвенцию об охране всемирного культурного и природного наследия 1972 г.50

В 2002 году в России приняты новые отраслевые федеральные законы: “Об охране окружающей среды” №7-ФЗ от 10 января 2002 г. и “Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации” №73-ФЗ от 25 июня 2002 г.

Оба закона устанавливают базисные концептуально-правовые основы систем охраны природы и охраны недвижимых, по преимуществу, памятников истории и культуры на ближайший обозримый период.

Первый, заменил Закон РСФСР от 19 декабря 1991 года N 2060-1 (ред. от 02.06.93) "Об охране окружающей природной среды", второй – Закон РСФСР от 15 декабря 1978 “Об охране и использовании памятников истории и культуры” (в ред. Указа Президиума ВС РФ от 18.01.85)51.

Оба закона знаменуют собой новый этап в развитии соответствующих систем российского законодательства и, в свою очередь, национальных систем охраны природных объектов и ресурсов, а также антропогенных ценностей и культурных ресурсов - недвижимых культурных объектов, составляющих наследие (достояние) народов России.

Если о последнем законе №73 – ФЗ в концептуально-стратегическом смысле нами сказано больше, чем предостаточно, то эволюция экологического законодательства с точки зрения интересов охраны и сохранения культурных ценностей в России представляет не только большой научно-концептуальный интерес, но и огромное практическое  прикладное значение.

Начнем мы наш анализ с анализа базового термина “окружающая среда”, который воплощает и новую по сравнению с предыдущим законом 1991 г. нормативно-правовую концепцию окружающей среды.

Итак, окружающая среда согласно ст.1 Закона “Об охране окружающей среды”   2002 года есть “совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, а также антропогенных объектов”52.

Безусловно, все культурные ценности являются, как минимум, антропогенными объектами по своей онтологической сути, по происхождению и (или) просто по определению.

Большая часть из них, классическая часть, назовем ее для простоты и краткости – предметы (архивные ценности, музейные предметы, выставочные экспонаты, произведения искусства, религиозная и фольклорная утварь и т.п.), в чисто материально-вещественном отношении традиционно изготовлена  из природных материалов или на их основе. Таким образом эта часть культурных ценностей должна быть отнесена к природно-антропогенным объектам.

Дословное определение природно-антропогенного объекта устанавливает, что это “природный объект, измененный в результате хозяйственной и иной деятельности, и (или) объект, созданный человеком, обладающий свойствами природного объекта и имеющий рекреационное и защитное значение”.

Под настоящее определение, очевидно, подпадают не только вышеназванные предметные культурные ценности, но и материально проявленные пространственно-временные объекты, такие как классические недвижимые объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) – памятники, ансамбли и достопримечательные места, а также особые крупные пространственные историко-культурные образования, такие как  культурные ландшафты, исторические города, поселения, целые исторические области (регионы) как единое культурное целое, историко-культурные заповедники и др.

Федеральный законодатель согласно рассматриваемому закону относит к природной среде (читай, к природе) не только совокупность компонентов природной среды и природных объектов, но и описанных выше - “смешанных”, природно-антропогенных объектов.

Получается, что из четырех перечисленных выше в определении классов объектов, два класса, а именно – природно-антропогенные и антропогенные объекты могут включать культурные ценности, в том числе ценности, составляющие культурное наследие (достояние) народов России.

Однако и это еще не все. В соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, а также международными обязательствами России целый ряд категорий природных объектов прямо отнесены современным международным и федеральным законодателем к числу культурных ценностей.

В частности, согласно ст.7 Закона Российской Федерации от 15 апреля 1993 г. №4804-1 “О  вывозе и ввозе культурных ценностей” среди культурных ценностей - категорий предметов, подпадающих под его действие называются, в частности, следующие чисто природные по своему происхождению объекты:

- редкие коллекции и образцы флоры и фауны, а также

- предметы, представляющие интерес для таких отраслей науки, как минералогия, анатомия и палеонтология.

Таким образом, три из четырех названных класса объектов прямо включают в себя культурные ценности (памятники культуры), составляющие культурное наследие (достояние) народов России.

Прямо не называя их и дословно не относя к “компонентам природной среды” (пункт 3 ст.1) и (или) к “объектам охраны окружающей среды от загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения и иного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности” (пункт 1 ст.4 Закона об охране окружающей среды 2002 г.), федеральный законодатель вместе с тем установил, что особой охране подлежат объекты, в частности, включенные в Список всемирного культурного наследия, дендрологические парки, ботанические сады, лечебно-оздоровительные местности и курорты, исконная среда обитания, места традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации, объекты, имеющие особое... научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение...”53.

Из вышеизложенного следует, во-первых, что названный в пункте 1 ст.4 перечень объектов нельзя считать исчерпывающим и, во-вторых, перечисленные в пункте 3 ст.4 настоящего Закона вышеназванные  культурные объекты прямо отнесены федеральным законодателем к объектам особой охраны окружающей среды.

На практике работы профессионалы-субъекты культурной деятельности часто используют термин “культурные ресурсы”, который является базовым в системе охраны и сохранения ценностей культурного наследия, построенной на основе “экономического (ресурсного) подхода”. О нем с точки зрения международно-правовой доктрины нами уже говорилось ранее.

Именно ресурсный (экономический) подход de facto и de jure естественно закреплен и в действующем федеральном законодательстве об охране окружающей среды54.

Это законодательство обладает целым рядом положительных качеств и характеристик, в частности, ему свойственны:

- концептуально-комплексный системно-научный характер,

- большая естественно-научная и практическая разработанность,

- изначально межведомственный и междисциплинарный подход, в значительной степени международно-правовой характер55.

Это как раз те качества и характеристики, которых в настоящий период развития российского права так принципиально не достает законодательству РФ о культуре, об охране и сохранении культурных ценностей культурного наследия (памятников истории и культуры) народов России.

Отметим также доктринально определяющую и ключевую особенность нового законодательства об охране окружающей среды, носящую как материально-правовой, так и процессуальный характер. Ее даже нельзя ограничивать собственно экологическим законодательством. Эту нормативно обязательную доктринальную новацию и (или) новое правовое явление, с которым мы впервые сталкиваемся во внутреннем праве России, я бы назвал это “интерференцией законодательств” или “интерполяцией правовых отраслей”.

Ее ключевым выражением стала формулировка пункта 1 ст.59 Закона об охране окружающей среды 2002 г. о правовом режиме охраны природных объектов. Итак, дословно она звучит следующим образом: “Правовой режим охраны природных объектов устанавливается законодательством в области охраны окружающей среды, законодательством о природном и культурном наследии, а также иным законодательством ”.

Если раньше, как вы помните, в законодательных нормативно-правовых источниках в случае коллизии правового регулирования устанавливались нормы отсылочного характера (отсылочные статьи) к нормам иного законодательства или иной правовой отрасли, которые  в общем и целом подчинялись правилу jus specialis derogat jus generali, то в данном явлении речь идет не просто о формальной отсылке и частном случае правового регулирования – речь, по существу, идет о включении норм одного законодательства или одной правовой отрасли в состав другого (другой)56.

Что это? - Правовой нонсенс, ошибка или знаковое явление? Спонтанно сложившаяся формулировка или концептуальное новшество с далеко идущими замыслами и последствиями?   

Как бы там ни было, и из каких бы побуждений законодатель не исходил, мы имеем дело с установленным правовым фактом, с определенным нами для него именем (титулом).

Теперь уже из сугубо прикладных, практических соображений особо обратим наше внимание на межведомственный по форме публичной организации и всеобщий по сути посубъектной направленности характер охраны окружающей среды.

В отличие от государственной охраны объектов культурного наследия (см. ст.6 ФЗ № 73 от 25.06.2002 г. “Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации”), которая понимается как система мер исключительно органов государственной власти (читай: государства как властного публичного монополиста), охрана окружающей среды по определению есть не только деятельность органов государственной власти РФ и ее субъектов, но и органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц, направленная на сохранение и восстановление природной среды и т.д., а кроме госконтроля в области охраны окружающей среды выделяются также “производственный, муниципальный и общественный  экологический контроль”57.