История должности уполномоченного по правам человека в РФ

В проектах Конституции РФ, обсуждавшихся в 1990-1993 Конституционной комиссией, упоминание о Парламентском уполномоченном по правам человека появилось с 1991 года.

22 ноября 1991 года Верховный  Совет РСФСР по предложению  Президента РСФСР Б.Н.Ельцина  принял Декларацию прав и свобод человека и гражданина, последняя, 40-я статья которой предусматривала создание должности Парламентского уполномоченного по правам человека, который "назначается Верховным Советом на срок 5 лет, ему подотчетен и обладает той же неприкосновенностью, что и народный депутат РСФСР". Полномочия Парламентского уполномоченного и порядок их осуществления должны были быть установлены законом. Это решение так и не было осуществлено.

Проект Конституции, обсуждавшийся  с мая 1993 Конституционным совещанием и вынесенный, с некоторыми модификациями, на референдум 12 декабря 1993, содержал лишь одно упоминание об Уполномоченном по правам человека - в статье о полномочиях Государственной Думы.

Государственная Дума первого  созыва назначила Уполномоченного по правам человека 17 января 1994 года в рамках пакетного соглашения, которым между думскими фракциями и группами были распределены также должности руководителей Государственной Думы и ее Комитетов и Председателя Счетной палаты. Первым Уполномоченным по правам человека стал Сергей Адамович КОВАЛЕВ, представлявший фракцию "Выбор России".

С сентября 1993 до января 1996 С.А.Ковалев был председателем  Комиссии по правам человека при Президенте РФ. На время до принятия закона об Уполномоченном Президент возложил на Комиссию функции аппарата Уполномоченного по правам человека.

В течение года принятие закона об Уполномоченном блокировалось  фракциями Думы, не согласными с  кандидатурой Ковалева.

С.А.Ковалев резко возражал против начала военных действий в Чечне в декабре 1994 года и пытался противодействовать их расширению. В результате против него объединились оппозиционные фракции Думы (имеющие к нему претензии еще с октября 1993 года) и сторонники силового решения чеченской проблемы в команде Президента.

10 марта 1995 года, в день очередной  попытки принятия закона во  втором чтении, Дума по предложению С.Бабурина, Н.Зацепиной, И.Аничкина и Н.Гена (Российский путь) отменила свое решение от 17 января 1994 о назначении Ковалева, за это голосовали не только левая оппозиция и ЛДПР, но также ДПР и часть "Новой региональной политики".

Отставка Ковалева не помогла, как  этого ожидали некоторые из ее организаторов, утверждению закона, так необходимого для скорейшего принятия России в Совет Европы. Теперь за него отказывались голосовать "Выбор России" и "Яблоко", считая отставку Ковалева ревизией коалиционного соглашения.

В Государственной Думе второго созыва повторилась патовая ситуация: проправительственные фракции предлагали включить в закон поправки, которые бы не позволили назначить уполномоченным Владимира Борисовича ИСАКОВА, кандидатура которого рассматривалась левым большинством. Одни из таких поправок предусматривали назначение уполномоченного двумя третями голосов (что противоречит Конституции), другие - запрет занимать эту должность тем, кто в течение нескольких последних лет состоял в руководстве политических партий или баллотировался в Государственную Думу по партийным спискам. В результате закон снова надолго завис на втором чтении.

20 марта 1996 закон был принят  во втором чтении с поправкой,  предусматривающей утверждение  списка кандидатов на должность  уполномоченного двумя третями голосов. Авторы этой идеи подразумевали утверждение 300 голосами не каждой кандидатуры, а пакета взаимоприемлемых кандидатур, из которого уже простым большинством выбирается Уполномоченный. Однако в итоге поправка была сформулирована в таком виде, что 300 голосов должна набрать каждая отдельно предлагаемая кандидатура. После принятия в целом 17 апреля 1996 закон был направлен в Совет Федерации и им отклонен (основное требование сенаторов - заменить предусмотренное проектом право Уполномоченного создавать региональные представительства на право субъектов Федерации создавать у себя аналогичную должность, находящуюся на содержании регионального бюджета).

После нескольких раундов согласований закон был принят Государственной Думой 25 декабря 1996, одобрен Советом Федерации 12 февраля 1997, подписан Президентом 26 февраля 1997 под номером 1-фкз, опубликован в "Российской газете" и вступил в силу 4 марта 1997.

В соответствии с законом, Дума должна была назначить Уполномоченного в течение 30 дней со дня вступления закона в силу. Вопрос первый раз рассматривался 4 апреля 1997. Дума провела тайное голосование карточками раздельно по каждой из 5 кандидатур. В этом туре необходимо было набрать 300 голосов, чего не удалось ни одному кандидату: О.О.Миронов (КПРФ при поддержке "Народовластия") получил 244 голоса; В.Б.Исаков (Аграрная группа) - 211; В.Г.Вишняков (фракция ЛДПР) - 145, Е.Б.Мизулина (Яблоко) - 122, Л.Н.Завадская (выдвинута Президентом) - 109; А.И.Александров (НДР) - 89; С.А.Ковалев (выдвинут Г.В.Старовойтовой) - 64.

Вторая попытка назначить Уполномоченного  проведена 17 сентября 1997. и закончилась  столь же безрезультатно. О.О.Миронов (выдвинут фракцией КПРФ) - 265 голосов, В.Б.Исаков (выдвинут Аграрной группой) - 198, Е.Б.Мизулина (Яблоко) - 176, В.Н.Лихачев (выдвинут Советом Федерации 11 июня 1997, поддержан фракцией "Наш дом - Россия") - 148, В.Г.Вишняков (ЛДПР) - 113, Ю.А.Рыбаков (выдвинут Г.В.Старовойтовой) - 58, В.В.Воронин (выдвинут А.Д.Венгеровским) - 19.

Выйти из тупика удалось только путем  заключения нового многопартийного  коалиционного соглашения. 20 мая 1998 Яблоко уступило "Российским регионам" освободившуюся квоту председателя Комитета Думы по бюджету, получив взамен ранее принадлежавшие "Регионам" должности председателя Комитета по Северу и зампреда Межпарламентской группы. НДР вернул себе утраченный с выходом из партии Л.Рохлина пост председателя Комитета по обороне, и, наконец, все участники договоренностей, кроме "Яблока", согласились поддержать кандидатуру О.О.Миронова на пост Уполномоченного по правам человека.

20-22 мая 1998 состоялось рейтинговое  голосование по 10 кандидатурам: 20 мая  проголосован О.О.Миронов (КПРФ, ЛДПР, НДР и Народовластие) - 340 голосов. 22 мая проголосованы еще 7 кандидатур: В.Г.Вишняков (ЛДПР) - 260 голосов, Ю.И.Бокань (выдвинут И.Кобзоном) - 28, бывший Министр юстиции В.А.Ковалев (выдвинут А.Д.Венгеровским) - 47, Ю.М.Слободкин (выдвинут депутатом - членом РКРП В.Ф.Григорьевым) - 218, В.И.Новодворская (выдвинута К.Н.Боровым) - 19, Б.А.Чахкиев (выдыинут М.Аушевым) - 91, Н.В.Нумеров (выдвинут В.И.Зоркальцевым и В.И.Илюхиным) - 138, С.А.Ковалев (выдвинут В.Борщевым) - 96. Сняли свои кандидатуры до голосования Е.Б.Мизулина (Яблоко) - в знак протеста против участия Яблока в пакетных договоренностях с коммунистами; А.А.Акбаев (выдвинут 10 депутатами из групп "Российские регионы" и НДР, в том числе Н.Хачилаевым, который в день голосования поднял мятеж в Дагестане) - в пользу О.О.Миронова. Получивший в рейтинговом туре необходимое большинство в 2/3 О.О.Миронов 22 мая тайным голосованием был назначен на должность уполномоченного и принес присягу.

2 марта 1999 указом Президента  Уполномоченный по правам человека  РФ был внесен в список лиц,  замезающих государственные должности,  которым указом N309 от 9 апреля 1997 были  установлены оклады. Оклад уполномоченного составил 6500 руб. С учетом повышения окладов в 1,5 раза с 1 сентября 1999 указом от 23 августа 1999 оклад Уполномоченного составил 9750 руб. ($350). Указом N1853 от 9 ноября 2000 все оклады повышены с 1 декабря 2000 в 1,2 раза.

По данным газеты "Правда России" за 29 ноября 2000 к этому времени региональные уполномоченные по правам человека были избраны в 8 регионах: Башкирии, Татарии, Астраханской, Волгоградской, Ленинградской, Саратовской, Смоленской и Свердловской областях. В Санкт-Петербурге попытка назначить уполномоченного состоялась в октябре 2000, но предложенные кандидатуры недобрали голосов. К октябрю 2001 институт уполномоченного учрежден в 15 регионах, на встрече с О.О. Мироновым 22 октября присутствовали 10 уполномоченных.

Реализация целевых программ уполномоченным по правам человека

1997 г

В рамках проекта, поддержанного  демократической программой Тасис, (руководитель проекта – М.Б.Горный, участники проекта П.Б.Быстров, А.Ю.Сунгуров, А.В.Шишлов и др.) подготовлены доклад о ситуации с защитой прав человека в Санкт-Петербурге, а также два варианта законопроекта “Об Уполномоченном по правам человека в Санкт-Петербурге”. Проведены три рабочих семинара с шведскими экспертами, вступительная и итоговая конференции.

1998 г

Совместно с департаментом  прав человека Совета Европы проведены  следующие конференции и семинары (руководитель проекта – А.Ю.Сунгуров, участники проекта – Г.Л.Бардиер, Е.Л.Бестужев, М.Б.Горный, Т.И.Виноградова)

1. “Институт регионального Уполномоченного по правам человека: опыт законодательного регулирования и практической деятельности” (Санкт-Петербург, 21-22 марта).
2. “Внедрение института Уполномоченного по правам человека в регионах Урала, Сибири и Дальнего Востока” (Иркутск. 6-7 июня)
3. “Институт Уполномоченного по правам человека на Северном Кавказе” (Владикавказ, 26-28 сентября)
4. “Институт Уполномоченного по правам человека в регионах Поволжья” (Самара, 30 октября – 1 ноября)

1999 г.

(Руководитель программы – А.Ю.Сунгуров, основные участники – А.Г.Аракелян, Г.Л.Бардиер, Е.Л.Бестужев, А.Л.Нездюров)

А. Совместно с департаментом  прав человека Совета Европы и Уполномоченным по правам Человека РФ проведен Международный  семинар “Развитие института  Уполномоченного по правам человека на Урале, в Сибири и на Дальнем Востоке: год спустя” (Новосибирск, 19-21 ноября).

Б. По поручению Департамента прав человека Совета Европы А.Ю.Сунгуров выступил с сообщением “Институт  омбудсмана в Российской Федерации  и других странах – членах Совета Европы: традиции и опыт правозащитной деятельности” на многосторонней конференции “Совет Европы и развитие института Уполномоченных по правам человека в Российской Федерации на федеральном и региональном уровнях” (Москва, 17-18 июня 1999 г.)

В. Совместно с датской  неправительственной организацией “Развитие диалога” и при участии  Уполномоченного по правам человека РФ были проведены пять семинаров  в областях и республиках Северо-Запада России:

1. “Институт Уполномоченного по правам человека в Мурманской области”, Мурманск. 12-13 февраля
2. “Институт Уполномоченного по правам человека в Архангельской области”. Архангельск, 9-10 апреля
3. “Институт Уполномоченного по правам человека в Республике Карелия”, Петрозаводск, 9-10 июля
4. “Уполномоченный по правам человека в Ленинградской области”, Пушкин, 15-16 октября
5. “Уполномоченный по правам человека в Псковской области”, Псков, 5-6 ноября.

Г. Издан двухтомник “Развитие  института Уполномоченного по правам человека в российских регионах”./Под  редакцией А.Ю.Сунгурова Том 1. Петербургский омбудсман – СПб, 1999, 276 с ; Том 2. Региональный омбудсман. – СПб., 1999, 226 с.

Д. В рамках совместного  проекта с Московской Хельсинской  группой, проводился мониторинг соблюдения прав человека в Санкт-Петербурге и  Ленинградской области.

2000 г. 

(Руководитель программы  – А.Ю.Сунгуров, основные участники  – А.Г.Аракелян, Г.Л.Бардиер, Е.Л.Бестужев, А.Л.Нездюров)

А. Совместно с департаментом  прав человека Совета Европы и Уполномоченным по правам Человека РФ проведены:

• Международный семинар “Развитие института Уполномоченного по правам человека на Юге России: год спустя” (Ростов-на-Дону, 3-5 марта).
• Международный семинар “Развитие института Уполномоченного по правам человека на Северном Кавказе” (Краснодар, 30 июня – 2 июля )
• Международный семинар “Развитие института Уполномоченного по правам человека в Республике Дагестан” (Махачкала, 22 – 24 июля )
• Международный семинар “Развитие института Уполномоченного по правам человека в Центральной России - 1” (Смоленск, 12-14 октября )
• Международный семинар “Развитие института Уполномоченного по правам человека в Центральной России - 2” (Звенигород, 16-18 ноября )
• Международный семинар “Развитие института Уполномоченного по правам человека в Калининградской Области” (Светлогорск, 30 ноября – 2 декабря )

Б. Совместно с датской  неправительственной организацией “Развитие диалога” и при участии  Уполномоченного по правам человека РФ были проведены один семинар и  итоговая конференция проекта развития института Уполномоченного по правам человека в областях и республиках Северо-Запада России:

• Семинар “Институт Уполномоченного по правам человека в Республике Коми”, Сыктывкар, 21-22 января
• Межрегиональная конференция “Развитие института уполномоченного по правам человека на Северо-Западе России”, 7-9 апреля.

В. Начиная с мая 2000 г. началась реализация нового проекта  СПб центра “Стратегия” “Защита  прав человека: первые шаги власти в  российских регионах” (при поддержке  фонда Дж. и К.Маккартуров),