История развития права социального обеспечения

До 1965 г. социального обеспечения  членов колхозов практически не существовало. Сами колхозы определяли размеры  и периодичность выплат в соответствии с Примерным уставом сельскохозяйственной артели от 17 февраля 1935 г. В соответствии с уставом каждый колхоз создавал фонд помощи престарелым колхозникам, на содержание детей-сирот, яслей и т.д. Я.М. Фогель по этому поводу отмечал, что право членов колхозов на пенсию, осуществляющееся в рамках каждого колхоза за счет средств касс взаимопомощи, не носило безусловного, гарантированного характера.

В СССР функционировала особая система социального страхования кооперированных кустарей и ремесленников, названная вначале взаимным, а позже - кооперативным страхованием. Социальное обеспечение колхозников было введено позднее Законом 1964 г. о пенсиях и пособиях членам колхозов. Этим законом устанавливались пенсии колхозникам по старости и инвалидности, их семьям по случаю потери кормильцев, пособия по беременности и родам за счет централизованного фонда социального обеспечения в масштабе всей страны. Для реализации этого Закона был создан специальный фонд - централизованный союзный фонд социального обеспечения колхозников. Тем самым, как отмечалось в литературе, "завершилось создание единой системы пенсионного обеспечения, утвердились общие и единые принципы права на пенсию всех граждан страны социализма".

Только к началу 70-х гг. были решены проблемы обеспечения колхозников  пособиями по временной нетрудоспособности. В 1969 г. III Всесоюзный съезд колхозников утверждает Примерный устав колхоза, в котором впервые в советском государстве предусматривается социальное страхование колхозников за счет создания уже упомянутого фонда - централизованного союзного фонда социального страхования колхозников. Этот фонд образовывался за счет отчислений колхозов и выплачивал пособия по временной нетрудоспособности, предоставлял путевки в санатории, дома отдыха и другие виды социального страхования.

Затем в каждой следующей пятилетке  совершенствуется, по официальной терминологии, социальное обеспечение советских трудящихся по нескольким направлениям: увеличение размеров пенсий; сближение размеров пенсий и пособий между рабочими, служащими и колхозниками; улучшение социально-трудовой реабилитации инвалидов и престарелых, усиление государственной помощи семьям, имеющим детей. В 1974 г. были введены пособия на детей малообеспеченным семьям.

С середины 70-х г г. начинает развиваться  система социального обслуживания. Наряду со стационарными учреждениями социального обслуживания появился и такой новый вид, как социально-бытовое обслуживание нетрудоспособных на дому. При районных отделах социального обеспечения местных органов исполнительной власти были организованы специальные отделения социальной помощи на дому одиноким нетрудоспособным гражданам. Получила дальнейшее расширение и система социальной реабилитации инвалидов (от домов-интернатов до их трудоустройства, обеспечения транспортными средствами, протезирования, а также профессиональной подготовки, переподготовки)¹⁰.

К моменту принятия Конституции  СССР 1977 г. была сформирована государственная  система социального обеспечения, включавшая две организационно-правовые формы: государственное социальное обеспечение рабочих и служащих и социальное обеспечение членов колхозов, а также государственная система здравоохранения.

В 80-е гг. прошлого века огосударствление всех сфер социального обеспечения  стало основой единой государственной  системы социального обеспечения. Она имела единую социалистическую сущность и являлась государственной потому, что регулировалась им, финансировалась главным образом за счет государственных и частично колхозно-кооперативных средств без вычетов из заработка трудящихся.

Государственное социальное страхование  рабочих и служащих и некоторых других лиц осуществлялось за счет средств фонда государственного социального страхования. Этот фонд образовывался из взносов предприятий, организаций, учреждений, организаций, исчисляемых в процентном отношении к фонду оплаты труда. За счет фонда государственного социального страхования работникам предоставлялись следующие виды социального обеспечения: пенсии по старости, инвалидности, по случаю потери кормильца, а также пенсии за выслугу лет; пособия по временной нетрудоспособности, беременности и родам; санаторно-курортное лечение, обслуживание профилакториями, домами отдыха, содержание детей в пионерских лагерях и т.д. Управление государственным социальным страхованием было возложено на профессиональные союзы. Но при этом и многие вопросы пенсионного обеспечения рабочих и служащих решались государственными органами управления социальным обеспечением с участием представителей профессиональных союзов.

Социальное страхование колхозников. Это система обеспечения колхозников  и членов их семей пособиями и иными видами обеспечения и обслуживания. Источником являлись Централизованный союзный фонд социального страхования колхозников, формируемый из взносов колхозов в процентном отношении к сумме фактических расходов на оплату труда членов колхозов без каких-либо вычетов из заработка колхозников. Фонд управлялся советами профсоюзов и Союзным советом колхозников.

Социальное обеспечение колхозников  за счет централизованного союзного фонда социального обеспечения  колхозников. Этот фонд формировался за счет отчислений от валового дохода колхозов и дотации государства. Его средства направлялись на выплату пенсий и пособий колхозникам. Управление осуществлялось представительными органами колхозов - советами социального обеспечения колхозников при активной роли государственных органов социального обеспечения.

Социальное обеспечение за счет прямых ассигнований из государственного бюджета. Эта форма была предназначена  для обеспечения, во-первых, определенных категорий граждан (пенсии военнослужащим); во-вторых, престарелых и инвалидов, многодетных и одиноких матерей (содержание в домах интернатах, некоторые виды пособий и др.). Социальное обеспечение осуществлялось органами государственного управления социальным обеспечением (министерства социального обеспечения союзных республик, отделы социального обеспечения исполкомов областных, районных, городских Советов народных депутатов, органами Министерства обороны и др.).

Другими авторами предлагались иные классификации организационно-правовых форм социального обеспечения. Например, по кругу лиц они подразделялись на три вида: обеспечение в форме страхования рабочих, служащих и колхозников, т.е. тех, кто трудится (связь с трудовым вкладом); государственное обеспечение, охватывающее все население; социальная помощь нуждающимся.

Однако особо следует отметить, что единство государственной системы  социального обеспечения также  обусловливалось и тем, что ни одна из форм социального обеспечения  не применялась на практике в чистом виде. Все они были взаимосвязаны  и нередко взаимно дополняли друг друга. Более того, формально в советский период пенсионное обеспечения трудящихся осуществлялось в порядке государственного социального страхования (что, в частности было закреплено в КЗоТ РСФСР), однако целевых страховых платежей никто не вносил - ни работодатели, ни застрахованные¹¹.

Средства социального страхования  практически сливались с обязательными  отчислениями предприятий и аккумулировались в государственном бюджете. Аналогичная  ситуация складывалась и с социальным страхованием временной нетрудоспособности и социальным страхованием колхозников. Экономическую основу советского государства в этот период составляло единство государственной и колхозной форм собственности. Таким образом, по сути, выделение государственного социального страхования в качестве самостоятельной формы социального обеспечения было весьма формально и условно.

Таким образом, единая государственная  система социального обеспечения  стала гарантией всеобщей занятости  населения, бесплатного медицинского обслуживания, охраны материнства и детства, предоставления довольно широкого спектра социальных выплат (пенсии, пособия), социальных услуг и обслуживания населения. О страховом характере ряда форм социального обеспечения можно было вести речь в ключе лишь наименования этих форм, а не их сущности и содержания, т.е. о формальном, а не реальном социальном страховании. Освобождение трудящихся от страховых платежей провозглашалось величайшим достижением социалистической системы. В этом утверждении была известная доля лукавства, т.к. средства на социальные выплаты складывались во многом не благодаря высокому уровню заработной платы, а вследствие того, что социальные издержки включались в цену потребительских товаров, которые приобретали те же рабочие, крестьяне и интеллигенция.

Государственный контроль за мерой  труда и мерой потребления в распределительных отношениях проявлялся в эгалитарном подходе, т.е. в уравнительности в распределении материальных благ. Социальные выплаты (пенсии, пособия) финансировались за счет государственных средств по "принципу социалистического равного распределения". Назначаемые пенсии, их размер не учитывали в необходимой мере трудовой вклад работников. Между тем, работникам, занятым в партийных, профсоюзных структурах, органах советской власти, назначались более высокие по размеру персональные пенсии. Так, в конце 80-х гг. М.Л. Захаров и Э.Г. Тучкова писали о необходимости проведения пенсионной реформы и в качестве причин, которые диктуют ее проведение, называли следующие: 1) пенсионная система утратила производственную функцию, превратилась в систему равных пенсий; 2) эта система не защищала пенсионеров от реального снижения стоимости ранее назначенной пенсии; 3) в стране сложилось несколько обособленных подсистем пенсионного обеспечения, не продиктованных объективными причинами¹². В тот период назначенные пенсии вообще не индексировались ни с учетом роста цен на потребительские товары, ни с учетом роста заработка. В этой связи неслучайно социальные реформы России в начале 90-х гг. начались с пенсионной реформы и связаны с принятием Закона РФ от 20 ноября 1990 г. "О государственных пенсиях в Российской Федерации".

В заключение главы можно сделать следующие выводы.

В советский период социальное страхование  существовало только в период НЭПа. С 1919 г., а затем с конца 20-х гг. в стране функционировала довольно своеобразная и по-своему эффективная система государственного социального обеспечения, почти начисто лишенная страховых начал. Она имела некоторые черты модели Бевериджа, но не сопрягалась с профессиональным и индивидуальным страхованием. Можно говорить о формировании оригинальной советской модели социального обеспечения, основанной на "страховании без взносов".

Советская система государственного социального обеспечения в зрелый период развития имела очевидные  сильные стороны. Во-первых, это  охват практически всего населения, во-вторых, покрытие практически всех социальных рисков, универсальность, в-третьих, достаточно высокий процент замещения заработной платы (впрочем, при ее небольшом размере), особенно при временной нетрудоспособности, в-четвертых, бездифицитность страховых средств, т.к. выплаты осуществлялись, по сути, из государственного бюджета, в-пятых, гарантированность для всего населения бесплатной медицинской помощи (с акцентом на профилактические мероприятия) и образования, в-шестых, формальное достижение всеобщей занятости и преодоление безработицы, в-седьмых, реальная гарантированность права на существование (биологическое выживание) всем гражданам. В данном случае мы не касаемся политических аспектов вопроса (массовый голод начала 30-х гг., судьба миллионов заключенных ГУЛАГа и др.).

Очевидны также и слабые стороны  советской системы социального  обеспечения, которые ярко проявились еще в первые годы большевистской диктатуры, а затем и в конце 80-х гг. Это, во-первых, уравниловка, малая зависимость страховых выплат от предшествующей трудовой деятельности. Более того, очень часто на их размер влияли такие характеристики, как классовая и партийная принадлежность, место в номенклатуре и партийной иерархии и т.д., во-вторых, в целом невысокий уровень социальных выплат и невозможность их увеличить, в том числе через систему добровольного социального страхования, в-третьих, слабо выраженное страховое начало в связи с применением неразвитой модели формирования фондов социального страхования по принципу "единого котла" без учета социальных рисков, в-четвертых, полный отказ от уплаты взносов самими застрахованными, который понизил мотивацию работников в проведении мероприятий по недопущению страховых случаев, в-пятых, предприятия, которые несли основное страховое бремя, никак не могли влиять на распоряжение страховыми фондами. Между тем, размер страховых платежей доходил до 38% фонда заработной платы. По сути, страховые платежи превратились в разновидность налога, а само социальное страхование приняло форму государственного обеспечения посредством перераспределения ресурсов.

Несмотря на достигнутые успехи и гарантированность социального  обеспечения, СССР в последние годы существования находился по уровню жизни населения примерно на 50-м  месте в мире.

2. Право социального обеспечения в постсоветский период

Распад Советского Союза, приватизация государственной собственности  сопровождались глубоким системным  социально-экономическим кризисом (рост инфляции, дефицит государственного бюджета, существенное снижение уровня жизни населения и т.д.). В начале 90-х гг. у российских "реформаторов" отсутствовала системная концепция социальной политики в переходный период.

Формирование новой системы  социального обеспечения шло  сложно, со значительными социальными издержками, не всегда эффективными и последовательными социальными реформами. Можно выделить три основных направления реформирования социалистической государственной системы социального обеспечения, которые сопровождались принятием соответствующих законов:

• возрождение обязательного и добровольного социального страхования;
• возрождение системы государственного вспомоществования (общественного призрения) бедных - государственной социальной помощи малообеспеченным гражданам;
• реорганизация государственного социального обеспечения отдельных категорий граждан.