Конституция СССР 1922 года

Однако и после этого имеют место отдельные сношения органов союзных республик непосредственно с иностранной державой. Так, 18 июля 1923 г. представительство Украинской ССР в Чехословакии направило ноту министерству иностранных дел Чехословакии по поводу репатриации различных категорий граждан. 19 июля мы наблюдаем новый документ уже известной российско-украинско-грузинской делегации на Лозаннской конференции, подписанный по-прежнему Г.В. Чичериным. А 21 июля нарком иностранных дел РСФСР направил ноту поверенному в делах Германии в РСФСР. Документ подписан также Г.В. Чичериным. В нем сообщается, что Россия в связи с образованием СССР передает все внешние сношения в сферу компетенции Союза. Аналогичные ноты были направлены представителям Австрии, Афганистана, Великобритании и других государств, аккредитованных в СССР.

А через два дня Г.В. Чичерин сообщает о том же и тем же державам уже в качестве наркома иностранных дел Союза. И дальше следует нормальная деловая переписка с различными государствами по различным делам - с Турцией, Францией, Персией и пр. 30 января 1924 г. Наркоминдел направил ноту всем иностранным представительствам в СССР с указанием на неправильное название государства, к которому они обращаются при переписке. Часто Советский Союз называют Россией, что совершенно недопустимо.

Конституция СССР относила к ведению Союза вопросы о границах как внешних, так и между союзными республиками, а также заключение договоров о приеме в состав СССР новых республик. Мы видели, как эти права использовались при национально-государственном размежевании Средней Азии.

Конституция предусматривала и другие политические и экономические права в политике Советского Союза во внешней сфере. Основной закон закрепляет за Союзом большой цикл экономических прав, притом как за пределами государства, так и особенно внутри него. К ним относятся, в частности, заключение внешних и внутренних займов, руководство внешней торговлей. Внешняя торговля имела громадное значение в деле восстановления и дальнейшего развития народного хозяйства страны. А главным организующим фактором ее была монополия внешней торговли. Великолепную оценку этого института дал нарком внешней торговли Л.Б. Красин: "мы ...заставили буржуазные правительства капиталистических стран примириться с этой ненавистной им системой. Буржуазия Запада ненавидит монополию внешней торговли потому, что эта монополия - верный оплот и защита Советского Союза против экономической интервенции, против стремления мирового капитала экономически поработить нашу страну. Буржуазия долгое время саботировала нашу систему внешней торговли, но нужда в русском сырье и хлебе и жажда наживы заставили ее пойти на уступки...".

Не меньшее значение имело предоставление Союзу права установления системы внутренней торговли. Но еще важнее была организация промышленности, закрепленная за Союзом. Она имела не только экономическое, но и политическое значение. В решении XII съезда Коммунистической партии говорилось: "только развитие промышленности создает незыблемую основу пролетарской диктатуры".

Но Конституция предусматривала руководство со стороны Союза не только отдельными отраслями народного хозяйства, но и хозяйством вообще (п. "з" ст. 1). Этот пункт был вскоре же реализован в Положении о Совете труда и обороны Союза, утвержденном СНК СССР 21 августа 1923 г. и предусматривавшем создание специального органа "в целях осуществления хозяйственного и финансового планов Союза ССР". Очень хорошо о значении объединения народного хозяйства в рамках Союза говорит Положение о Государственной плановой комиссии СССР, утвержденное в тот же день. Отмечая цель создания Госплана, Положение говорит о необходимости согласования планов народного хозяйства отдельных, входящих в Союз, советских социалистических республик, разработки единого союзного перспективного плана государственного хозяйств относилось к ведению Союза и заключение концессионных договоров.

Конституция относила к ведению Союза руководство транспортом и связью. Как помним, проблема объединения железных дорог была предметом оживленных споров в Закавказье.

К ведению Союза были отнесены организация и руководство вооруженными силами, исторически сложившееся к этому времени. Как помним, процесс объединения вооруженных сил советских республик начался еще во время гражданской войны. Тогда он принял форму сначала подчинения армий Украины и Прибалтийских республик командованию Красной Армии РСФСР и органам ее военного управления, а затем и полного включения армий этих республик в единую Красную Армию. В ходе освобождения Закавказья подобные же отношения сложились и со здешними советскими республиками. То есть руководство вооруженными силами строилось сначала на принципах автономизации, а потом и полного единства. Союзный договор, а затем и Конституция СССР закрепили, следовательно, эту практику.

Принципиально иную политику проводило Советское государство. Кроме тех воинских формирований союзных республик, которые влились в Красную Армию во время гражданской войны, уже в мирное время был взят курс на создание национальных воинских формирований, о чем специально говорилось в решении ХII съезда РКП(б). Однако никаких республиканских армий не создавалось.

Серьезное внимание в Конституции уделяется компетенции Союза в области финансов. Прежде всего, это касается бюджета, который мыслится как единый, но включает в себя бюджеты союзных республик. Такое положение сложилось на практике еще в 1919 году, когда бюджеты союзных республик включались в бюджет Российской Федерации. В 1921 г. порядок начал несколько меняться. По соглашению между правительствами РСФСР и Азербайджана предусматривалось различное финансирование азербайджанских наркоматов из бюджета России. Финансовые сметы объединенных наркоматов АзССР представлялись непосредственно в соответствующие наркоматы России на утверждение, а сметы необъединенных наркоматов утверждались СНК Азербайджана. Союзный рабоче-крестьянский договор между Российской Социалистической Федеративной Советской Республикой и Украинской Социалистической Советской Республикой относит Наркомфин Украины к объединенным ведомствам. Аналогичный договор был заключен в январе 1921 г. с Белоруссией. С Грузией подписали специальное соглашение по финансовым вопросам. То же было сделано в июле 1921 года по отношению к Белоруссии, а 30 сентября - к Армении.

Теперь Конституция Союза обобщила практику и поставила финансовое дело в стране на твердую опору.

Важные положения отнесены к компетенции Союза в отношении природопользования. Пункт "н" предусматривает "установление общих начал землеустройства и землепользования, а равно пользования недрами, лесами и водами по всей территории Союза Советских Социалистических Республик". В условиях нэпа и грядущей коренной перестройки сельского хозяйства этот пункт был в высшей степени актуальным. При всем разнообразии и многообразии природных условий в стране определенная единая политика в этой сфере была совершенно необходима, ибо касалась самых основных ценностей, без которых жизнь на планете вообще невозможна.

В этой связи и вопрос о межреспубликанских переселениях также имел общесоюзное значение, поскольку свободные земли часто находились в малолюдных районах, и наоборот, перенаселенные районы не могли обойтись без наделения землей в более свободных республиках.

В пункте "п" содержится положение, знаменующее собой уже разграничение компетенции между Союзом и республиками. Он предполагает создание по некоторым отраслям права лишь основ законодательства в Союзе, относя, очевидно, конкретизацию к сфере деятельности республики. Этот пункт реализовался уже в 20-х годах. В октябре 1924 г. были изданы Основные начала уголовного законодательства СССР и союзных республик, другие общесоюзные акты - Положение о воинских преступлениях, "Об амнистии лицам, совершившим побег из Рабоче-крестьянской Красной Армии и Флота" и др. Важные общесоюзные законы были изданы также в области судоустройства - "Основы судоустройства Союза ССР и союзных республик" 1924 г., "Об изменении основ судоустройства Союза ССР и союзных республик ввиду ликвидации округов" 1930 г.

Уже в рассматриваемой статье Конституции мы видим определенные намеки и на права республик, отграничение этих прав. Но кардинальную линию раздела вносит ст. 3. Она утверждает, как уже отмечалось, основной принцип: все, что не отнесено к компетенции Союза, входит в сферу деятельности союзных республик. Однако закон не ограничивается таким общим указанием. Законодатель считает необходимым подчеркнуть некоторые суверенные права республик, особенно в силу их чрезвычайной важности. Сюда относится уже упоминавшееся право свободного выхода из Союза. Н.Н. Алексеев, как и многие зарубежные авторы, даже доброжелательно относившиеся к нашей стране, ставил вопрос, не является ли право свободного выхода простой фикцией. С его точки зрения, таким правом могут пользоваться только независимые государства (вспомним, что Н.Н. Алексеев различает независимость и суверенитет). Но независимым государствам нет необходимости выходить из федерации. Алексеев приводит примеры объединений, из которых можно выходить: Лига Наций или другие чисто международные объединении. Автор ставит вопрос ребром: или государство независимое, и тогда оно имеет право выхода, или оно зависимое, и тогда не имеет права выхода.

Недоброжелатели нашей страны говорили о фиктивности ст. 4 в том смысле, что право выхода только провозглашается, а реально никто не позволит его осуществить. История Советского Союза показала несостоятельность этого утверждения. За 70 лет существования СССР просто никому не приходила в голову необходимость выхода из него, поскольку не было никаких причин к этому. Вот если бы какая-нибудь республика поставила этот вопрос, а ей отказали, тогда действительно право выхода оказалось бы фиктивным. Но таких же случаев не было! И разрушен Союз был совсем не в силу анализируемого принципа, как мы знаем, позорные беловежские документы не основаны на законе, они грубо нарушили его.

В советском законодательстве вопрос о праве выхода территории из состава государства был поставлен и решен еще в Конституции РСФСР 1918 года, которую вы изучили в семинаре по известному пособию. Пункт "д" ст. этого Основного закона неоднократно применялся в ходе строительства новых советских республик. Оригинально право выхода было использовано при размежевании Средней Азии. Там его применили, как уже отмечалось, не к территориям, а к народам, хотя, конечно, живущим на определенной земле. И сделали это не всероссийские органы, а ЦИК Туркестанской АССР. Кстати, тогда советская автономная республика в первый и последний раз своей властью решала территориальный вопрос, вопрос о собственной территории, к тому же приводящий к ликвидации самой республики. Статьи о праве свободного выхода включались позднее и в последующие конституции СССР.

Подобно первой Конституции России вопрос о праве выхода предусмотрен и в первой Конституции ЗСФСР, но решен несколько по-иному. Статья 31 п. "б" относит, как и в России, к компетенции съезда Советов и ЦИК Федерации "разрешение выхода из нее отдельных ее частей". То есть в отличие от России здесь требуется разрешение, а не последующее признание. И в отличие от Основного закона Союза, Конституция Закфедерации говорит не о членах ЗСФСР, а о любых частях федерации. Это было особенно актуально, потому что кроме трех основных народов Закавказья в республику входили и другие, в которых существовали определенные сепаратистские настроения. Такое положение было сохранено и в новой Конституции ЗСФСР, принятой после образования Советского Союза.

Интересно, что при упразднении ЗСФСР инициатива исходила не от входящих в нее союзных республик, а от органов Союза ССР. Чрезвычайный VIII съезд Советов СССР, приняв Конституцию, перечислил в его составе новых членов - Азербайджан, Армению и Грузию. Собственно говоря, уже этим была упразднена Закфедерация. Тем не менее, ее союзные республики в начале 1937 года одна за другой на своих съездах Советов приняли одинаковые постановления об упразднении Закавказской Федерации, ссылаясь не на собственное желание, а именно на новую Конституцию Союза. Подчеркнем, что и сами постановления говорили не о выходе той или иной республики из Закфедерации, а именно об упразднении ЗСФСР. Получается, что как будто бы волей каждого члена Закфедерации упразднялось само это государство.

Как уже упоминалось, Конституция СССР 1924 года закрепляла право союзных республик на неизменность их территории. Естественно, что такие преобразования могли быть произведены с согласия той или иной республики. Заметим, что речь шла не только об уменьшении территории, но, очевидно, и о возможном увеличении. Ведь не всякое приращение может быть благом.

В данный период проблема эта оказалась достаточно актуальной. Мы уже рассмотрели ее применительно к национально-государственному размежеванию Средней Азии, которое привело к заметному уменьшению территории России. Но после образования СССР было проведено и заметное укрупнение Белорусской ССР, о котором очень беспокоились в Белоруссии еще с 1919 г. в ходе разработки документов образования Союза. В марте 1923 года XII Конференция Компартии Белоруссии подняла вопрос об укрупнении республики, мотивируя его тем, что от такого преобразования зависит быстрое возрождение Белорусского государства. Укрупнение мыслилось провести за счет "родственных... соседних районов" РСФСР. В декабре 1923 года съезды Советов Витебской, Гомельской и Смоленской губерний высказались за присоединение к БССР тех частей губерний, где белорусское население составляло большинство. Важно отметить в этой связи, что в Витебской губернии не все было просто. Еще в конце 1917 года, когда образовалась Западная область, включившая в себя несколько белорусских губерний, представители Витебской губернии уклонились от участия в работе органов этой области. Они предпочитали войти в Северную область. И теперь судьба губернии решалась также непросто: возникло определенное сопротивление со стороны местных партийных органов.

Статья 7 Конституции СССР закрепляла принцип, по которому для граждан союзных республик устанавливалось единое союзное гражданство. Такой порядок сложился тоже исторически. Уже во время гражданской войны, когда республики только образовались, они, как известно, тут же вступили в государственно-правовые отношения, большей частью фактические, чем юридические, но, тем не менее, достаточно серьезные. В том числе возник и вопрос о единстве гражданства, вызываемый по преимуществу военной необходимостью - потребностью призывать граждан любой республики, находящихся на территории другой. Тогда дело дошло уже и до того, что кое-где были изданы акты и о приравнении граждан советских республик во всех отношениях к гражданам каждой республики. Конституция СССР закрепила принцип единства гражданства уже на более высоком уровне. Введение единого гражданства нисколько не умаляло суверенитет союзных республик, поскольку их собственное гражданство сохранилось. Но оно, несомненно, расширяло право граждан каждой союзной республики, ибо они могли на территории всего Союза чувствовать себя хозяевами. А во внешней сфере гражданство Союза давало возможность каждому советскому гражданину ощущать себя под защитой всего громадного государства.