Маастрихтский договор

МААСТРИХТСКИЙ ДОГОВОР: РОЖДЕНИЕ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА.

Несмотря на установление в ЕЕА точной даты перехода к Экономическому и валютному союзу, дискуссии о новом этапе интеграции приобрели чрезвычайно острый характер. В декабре 1989 г. во время встречи на высшем уровне в Страсбурге было решено созвать межправительственную конференцию для урегулирования всех спорных вопросов как в экономической, так и политической плоскости. 18 апреля 1990 г. было опубликовано совместное письмо западногерманского канцера Г. Коля и французского президента Ф. Миттерана о необходимости перехода на новый уровень интеграционных связей вплоть до образования Европейского Союза.

Первоначально франко-германский альянс основывался на вполне прагматичных расчетах обеих сторон. Франция, как и многие другие европейские страны, опасалась чрезмерного усиления объединенной Германии. По мнению французских политиков, создание Европейского Союза, в том числе общеевропейской системы безопасности и Экономического и валютного союза, было бы очень своевременным шагом - оно могло бы надежно гарантировать лояльность Германии по отношению к своим партнерам. Для руководства ФРГ переход на новый уровень интеграции также был выгоден, поскольку позволял избежать отдельного рассмотрения вопроса об адаптации восточногерманских земель к системе Сообществ. К тому же по мере расширения Европейского Союза можно было рассчитывать на быстрый рост немецкого влияния в странах Северной и Восточной Европы.

В 1990-1991 гг. произошли события, окончательно превратившие Францию и ФРГ в стратегических союзников. Война в Заливе, спровоцированная агрессией Ирака против Кувейта, и зарождение острого этнопо-литического кризиса на территории бывшей Югославии вызвали первые серьезные разногласия среди стран НАТО по вопросам внешнеполитической стратегии. Распад СССР придал этой проблеме особую значимость. В сложившихся условиях возникла возможность резкого повышения международного веса европейских стран помимо системы НАТО и даже вопреки «сверхдержавности» США. Франция и ФРГ стали наиболее последовательными сторонниками такого курса. Выступая за создание влиятельного Европейского Союза, они получили поддержку со стороны Нидерландов, Бельгии, Люксембурга и Италии, в руководстве которых преобладали федералистские настроения. В то же время Великобритания и Испания возглавили лагерь «евроскептиков».

Большую роль в разработке проекта Европейского Союза сыграл Жак Делор. В преддверие межправительственной конференции, которая состоялась в декабре 1990 г. в Риме, он выдвинул от имени Еврокомис-сии концепцию «единого Сообщества». Этот проект предусматривал инкорпорирование в существующий учредительный договор о ЕЭС всех сфер и направлений интеграции, включая общую внешнюю политику, политику безопасности и вопросы борьбы с преступностью. Понятие «Сообщество» при этом могло быть просто заменено на «Союз». Подобный вариант формирования Европейского Союза превращал его в централизованную организацию с собственной международной субъектнос-тью и чрезвычайно широкой компетенцией. Фактически речь шла о федерализации Европы. По столь радикальный подход вызывал поддержку лишь у руководства Нидерландов, Люксембурга и, отчасти, ФРГ. Большинство европейских правительств выступило за сохранение «ком-мунитарного метода» интеграции, когда лишь достижение «фактической солидарности» в том или ином конкретном вопросе позволяло сделать новый шаг в институционализации сотрудничества. Было решено также по-прежнему не отказываться от принципа проведения «общих политик», вообще не требующих институционализации, и не добиваться строгой организационной централизации Европейского Союза.

С учетом прозвучавших пожеланий экспертные группы Еврокомис-сии под руководством Делора разработали компромиссный план поэтапного оформления Экономического и валютного союза и проект политико-правовой организации Европейского Союза, основанный на принципе трех «опор» (специализированных сфер интеграции - социально-экономической, внешнеполитической и правоохранительной). Принцип «трех опор» позволял формировать Европейский Союз без серьезного ограничения государственного суверенитета сразу во всех сферах интеграции. В то же время Делор считал необходимым четко обозначать стратегические цели интеграционного процесса и, тем самым, не ставить его в зависимость от политической конъюнктуры. Подобный подход получил поддержку Европейского Совета. 7 февраля 1992 г. в небольшом голландском городке Маастрихте состоялось торжественное подписание учредительного договора Европейского Союза.

Процесс ратификации Маастрихтского договора показал, что большая часть европейской политической элиты поддерживает планы углубления интеграционного процесса. В тех странах, где для ратификации договора было необходимо лишь решение парламента (в Италии, Испании, Португалии, Греции, Голландии, Бельгии и Люксембурге), эта процедура не вызвала затруднений. Лишь в Германии после одобрения Маастрихтского договора бундестагом и бундесратом понадобилось дополнительное решение Конституционного суда о правомерности делегирования части полномочий национального парламента европейским органам. Сложнее процесс ратификации проходил в странах, где он был вынесен на референдум. Даже во Франции в поддержку Маастрихтского договора высказалось лишь незначительное большинство граждан.

В Дании референдум вообще дал отрицательный результат. Для обеспечения положительного результата при повторном голосовании Европейский Совет пошел на уступки и в соответствии с особым протоколом закрепил право Дании отказаться от полномасштабного участия в создании Экономического и валютного союза, а также сохранить статус наблюдателя при проведении совместной оборонительной политики. Подтвердила свою «особую позицию» в отношении европейской интеграции и Великобритания. Для положительного голосования в Палате общин британскому правительству пришлось пригрозить оппозиции досрочными выборами. В целом ратификация Маастрихтского договора потребовала свыше полутора лет. Официально договор вступил в силу 1 ноября 1993 г. Членами Европейского Союза стали Бельгия, Великобритания. Греция, Дания. Ирландия, Испания, Италия, Люксембург, Нидерланды. Португалия, Франция, ФРГ С 1 января 1995 г. к ним присоединились Австрия. Швеция и Финляндия.

Цели Евросоюза, заявленные в Маастрихтском договоре, охватывали очень широкий круг вопросов.

Новая организация была призвана содействовать экономическому и социальному прогрессу европейских народов, высокому уровню занятости и достижению сбалансированного, устойчивого развития (в том числе путем создания Экономического и валютного союза), способствовать утверждению самобытности Союза на международной арене посредством осуществления общей внешней политики и политики безопасности, усилить защиту прав и интересов граждан, сохранять и развивать Союз как «пространство свободы, безопасности и законности». В то же время Евросоюз не был наделен собственной правосубъектностью и институциональной структурой. Он стал политико-правовой системой, объединяющей три Сообщества, несколько специализированных организацией и систем межгосударственного сотрудничества. На международной арене Евросоюз получил возможность выступать в качестве представителя стран-участниц лишь по вопросам внешней политики, безопасности и борьбы с преступностью, т.е. в тех сферах, где сами государства сохранили преобладающие полномочия. В области экономического, социального, научного и культурного сотрудничества, в имущественных отношениях и нормотворческом процессе ключевую роль по-прежнему играли Европейские Сообщества. Маастрихтский договор ввел особый принцип «сохранения достижений Сообществ» (acquis communautaite), т.е. признания юридической силы всех созданных за предыдущие годы норм европейского права. На этой основе Европейские Сообщества составили первую и важнейшую «опору» Евросоюза.

В соответствии с Маастрихтским договором Европейские Сообщества в целом сохранили компетенцию, установленную их учредительными договорами, а также единую структуру руководящих органов, сформированную в соответствии с ЕЕА. Наибольшие изменения коснулись ЕЭС, которое было переименовано в Европейское сообщество (ЕС). Наряду с экономической политикой в сферу его действий вошли вопросы культурного сотрудничества и образования, молодежная политика, «трансъевропейские сети», здравоохранение, защита прав потребителей и др. Именно в рамках ЕС оказалась сосредоточена наибольшая часть властных и нормотворческих полномочий Союза. Компетенция ЕОУС и Евратома осталась отраслевой. К тому же действие Парижского договора 1951 г. об образовании Европейского объединения угля и стали (ЕОУС) было ограничено 50-ю годами. Этот срок истек 24 июля 2002 г., после чего в составе «первой опоры» Евросоюза осталось лишь два Сообщества (компетенция и имущество ЕОУС перешли к ЕС).

Институты Сообществ стали руководящими органами Евросоюза. Их организационная основа и система взаимодействия, закрепленные в учредительных договорах Сообществ, не претерпели существенных изменений, а особая статья Маастрихтского договора закрепила политическое и правовое единство институциональной структуры Союза. Была подтверждена руководящая политическая роль Европейского Совета в составе глав государств и правительств, в том числе его право определять необходимость разработки новых учредительных договоров, созыва межправительственных конференций, а также рассматривать любые спорные вопросы, относящиеся к компетенции Евросоюза и не решенные на уровне того или иного института. Обновленная редакция договора об ЕС уточнила и иной формат деятельности Совета - на уровне министров правительств стран-участниц. С 1993 г. Совет, действующий в таком составе, получил название Совета Европейского Союза. Его деятельность была ориентирована на решение более конкретных вопросов по координации экономической и социальной политики, внешней политики и политики безопасности стран-участниц. Характерно, что в соответствии с Маастрихтским договором значительно расширился круг вопросов, подлежащих голосованию в Совете на основе квалифицированного большинства. В то же время роль Совета как ведущего нормотворческого института оказалась снижена из-за ввода новой законодательной процедуры - совместного с Европейским парламентом принятия решений по ключевым вопросам. Парламент получил также право законодательной инициативы, право на доступ к любой служебной информации и право на расследование случаев неудовлетворительного руководства органами Евросоюза, а также право утверждать посредством вотума доверия новый состав Европейской комиссии (правом выражать ей вотум недоверия он располагал изначально). Комиссия в свою очередь сохранила свою монополию на разработку бюджета Союза и ведение переговоров с иностранными государствами от лица Союза. Были расширены полномочия Председателя Комиссии по формированию ее состава, а также увеличен до 5 лет срок мандата Комиссии. Таким образом, складывалась гибкая система «сдержек и противовесов», не противопоставляющая ведущие институты Евросоюза, но позволяющая сбалансировать их влияние. Той же цели способствовало расширение системы европейских агентств (специализированных, относительно автономных организаций, выполняющих часть функций Евросоюза). Создавались и достаточно влиятельные консультативные органы - Экономический и социальный совет, Комитет регионов, Экономический и финансовый комитет. В свете предстоящего формирования валютного союза было запланировано учреждение Европейской системы центральных банков (помимо Европейского инвестиционного банка, созданного еще в 1957 г.).

Помимо выравнивания политико-правового «веса» ведущих институтов демократичность Евросоюза должна была быть обеспечена расширением системы контрольных органов. Маастрихтский договор значительно повысил статус Счетной палаты Европейских сообществ (созданной еще в 1977 г.), которая наряду с Советом, Парламентом, Комиссией и Судом вошла в пятерку ведущих институтов Евросоюза. Счетная палата получила право на проведение аудиторской проверки всех доходов и расходов Сообществ. В 1992 г. был создан и институт Европейского омбудсмана, избираемого Европарламентом на 5 лет. В круг полномочий омбудсмана вошел контроль за нарушениями в деятельности институтов и органов Сообществ, осуществляемый в соответствии с жалобами граждан или юридических лиц, а также по собственной инициативе. Все должностные лица Евросоюза и страны-участницы были обязаны предоставлять омбудсману необходимую служебную информацию. Вне компетенции омбудсмана оставались лишь действия Суда Европейских Сообществ, который по-прежнему являлся не только единственной судебной инстанцией, но и важным нормотворческим институтом.

Маастрихтский договор не изменил внутреннюю организацию и порядок функционирования Суда, хотя потребность в более иерархичной и дифференцированной судебной системе становилась очевидной. Сохранился и статус Суда как судебной инстанции Европейских Сообществ, а не всего Евросоюза. Это было связано с признанием за Судом функций конституционного правосудия в рамках системы Сообществ (т.е. права на расширительное толкование учредительных договоров), но отказом от распространения такой же практики на остальные «опоры» Евросоюза.

Помимо Европейских Сообществ остальными двумя «опорами» Евросоюза стали Общая внешняя политика и политика безопасности (ОВПБ) и Сотрудничество в области правосудия и внутренних дел (СПВД).

Прообразом ОВПБ послужил функционировавший с 1970 г. механизм Европейского политического сотрудничества (ЕПС), представлявший собой одну из европейских «общих политик» (т.е. систему межгосударственной координации). В соответствии с Маастрихтским договором на эту сферу интеграции была распространена специальная компетенция Евросоюза. Но субъектами разработки и проведения единой внешней политики по-прежнему остались государства-члены Союза. Таким образом, в отличие от «первой опоры» ОВПБ не стал отдельной интеграционной организацией, хотя и утратил статус «общей политики».

Предмет ОВПБ в Маастрихтском договоре не был четко ограничен, а потому Евросоюз получил возможность вмешиваться практически в любые сферы международных отношений с участием европейских стран, в том числе сферы, выходящие за рамки компетенции Сообществ. Ограничения на такое вмешательство могли создаваться лишь на уровне самого Евросоюза. Но одновременно признавалось, что в сфере внешней политики и политики безопасности суверенитет стран-участниц должен быть ограничен гораздо в меньшей степени, чем в вопросах, относящихся к компетенции Сообществ. При принятии всех решений в этой сфере ключевое место занимают межправительственные органы - Совет и Европейский совет, а не Комиссия и Суд. За государствами-членами сохраняется право вето.

Основными направлениями сотрудничества в сфере ОВПБ стали проведение так называемой «коммунитарной внешней политики» и принятие мер по укреплению системы международной безопасности. К первому из них относятся определение принципов и общих ориентиров общей внешней политики стран-участниц, принятие «общих позиций» в международных отношениях и осуществление необходимых практических мер («общих акций»), заключение международных договоров от лица Евросоюза. Выработка принципов и ориентиров общей внешней политики носит достаточно декларативный характер и осуществляется на уровне Европейского Совета. Основной формой, служащей для реализации подобных решений, является «общая позиция» - политический документ, в котором определяется официальное отношение Евросоюза к конкретным внешнеполитическим проблемам. Издание «общих позиций» Советом порождает обязанности для стран-участниц привести свою внешнюю политику по данному вопросу в соответствии с общей линией Евросоюза. Примерно такой же статус имеют и «общие акции» - политические решения Евросоюза о конкретных шагах на международной арене. В осуществление «общих акций» принимают участие институты Евросоюза и отдельные страны-участницы (последние обязаны отчитываться о своих шагах перед Европейским Советом). Что касается заключения международных договоров, то эта прерогатива по-прежнему сохранилась только за Сообществами.

Политика безопасности в сфере ОВПБ рассматривалась прежде всего как поэтапное формирование общей оборонной политики Евросоюза. Решение этого вопроса имело длительную предысторию. Все страны-учредители Европейских Сообществ были активными участниками Североатлантического договора, учредившего НАТО. Первые попытки создания европейской региональной военно-политической системы не увенчались успехом («план Плевена»). Но согласно Парижским соглашениям 1954 г. на основе Брюссельского пакта об экономическом, социальном и культурном сотрудничестве от 1948 г. был создан Западноевропейский Союз (ЗЕС), провозгласивший своей задачей объединение усилий в решении вопросов обороны и безопасности. В состав ЗЕС вошли участники Брюссельского пакта (Великобритания, Франция, Бенилюкс), а также ФРГ и Италия. ЗЕС стал сугубо политической организацией, не предназначенной для развертывания объединенных вооруженных сил. К тому же в условиях «холодной войны» его деятельность оказалась под полным контролем НАТО. Лишь в 1984 г., на фоне активизации сотрудничества европейских стран в системе ЕПС и разработок первых проектов Европейского Союза, было принято решение о возобновлении постоянной деятельности Совета ЗЕС на уровне министров внешней политики и обороны. На Гаагском саммите в октябре 1987 г. Совет ЗЕС принял «Платформу об интересах европейской безопасности», раскрывающую основные принципы европейской системы безопасности. 14 ноября 1988 г. был подписан протокол о присоединении к ЗЕС Испании и Португалии. Но полной интеграции ЗЕС в систему Европейских Сообществ так и не произошло.

Продекларировав в Маастрихтском договоре свое стремление к «прогрессивному формированию общей оборонной политики, которая со временем может привести к общей обороне», страны Евросоюза оказались заинтересованы в дальнейшей реанимации ЗЕС. Именно ЗЕС начал рассматриваться как институт, способный соединить функции межгосударственного военно-политического сотрудничества и оперативного управления. Несвязанный системой учредительных договоров Европейских Сообществ, ЗЕС не умалял национальный суверенитет в вопросах обороны и безопасности, но мог обеспечить достаточно тесную интеграцию в этой сфере. В итоге в соответствии с Маастрихтским договором ЗЕС был объявлен «составной частью развития Союза». Одновременно Совет ЗЕС принял «Декларацию к Маастрихтскому договору», где идентифицировал свою организацию в качестве «оборонительного компонента Европейского Союза».

Механизм взаимодействия Евросоюза и ЗЕС в Маастрихтском договоре не был конкретизирован. Препятствием стало несовпадение круга стран-участниц обеих организаций, а также отсутствие у ЗЕС военной инфраструктуры. Для решения этих проблем Петерсбергская декларация ЗЕС от 19 июня 1992 г. поставила задачи по расширению состава Союза и формированию собственного «военного измерения» (вооруженных сил. структур планирования и командования). Но новым полноправным участником ЗЕС стала только Греция (1995). Для остальных стран Евросоюза и претендентов на вхождение в него Киршбергская декларация ЗЕС (9 мая 1994 г.) закрепила принципы ассоциированного членства и партнерства, а также статус стран-наблюдателей. Ассоциированными членами ЗЕС еще с 1992 г. являлись Исландия, Норвегия и Турция. Статус наблюдателей в 1992 г. получили Дания и Ирландия, в 1995 г. - Австрия, Финляндия и Швеция. Болгария, Венгрия, Латвия, Литва, Польша, Румыния, Словакия, Чехия, Эстония в 1994 г. и Словения в 1996 г. стали ассоциированными партнерами ЗЭС.

По схожей схеме формировалась и «третья опора» Евросоюза -Сотрудничество в области правосудия и внутренних дел (СПВД). Предмет СПВД включил сотрудничество по вопросам борьбы с преступностью, в том числе деятельность по предотвращению, расследованию, привлечению к ответственности и исполнению наказаний за уголовные преступления. В качестве приоритетной задачи была указана борьба с терроризмом, торговлей людьми, преступлениями против детей, коррупцией, мошенничеством, торговлей наркотиками и оружием. При отсутствии собственной организационной структуры система СПВД была поставлена в зависимость от сотрудничества национальных полиций и органов уголовной юстиции. Полицейское сотрудничество подразумевало «оперативное сотрудничество» полицейских, таможенных органов и других «специальных карательных служб» стран-участниц, их совместную информационную деятельность («сбор, хранение, обработка, анализ и обмен служебной информацией»), совместные инициативы в сфере обучения и обмена офицерами, использования оборудования и криминалистических исследований. Сотрудничество в сфере уголовной юстиции охватило сферы расследования уголовных дел и исполнения наказаний, выдачи (экстрадиции) преступников, гармонизации норм процессуального права, а также «предотвращение конфликтов в сфере компетенции между государствами-членами».

Таким образом, Маастрихтский договор предельно сократил собственную компетенцию Евросоюза в сфере СПВД, но закрепил широкие перспективы межгосударственного сотрудничества в ней. Как и в случае с ОВПБ препятствием являлось отсутствие необходимой организационной основы для развертывания такого сотрудничества. Первым шагом на пути решения этой проблемы стало создание в 1994 г. Европейского отдела по борьбе с наркотиками. В июне 1995 г. Европейский совет на саммите в Каннах одобрил Конвенцию о Европейском полицейском ведомстве (Европоле). Но в силу она вступила лишь в 1998 г. На Европол были возложены задачи по координации оперативно-розыскных действий полицейских служб, организации служебного информационного обмена, подготовке докладов стратегического характера, содержащих данные о преступлениях общеевропейского масштаба, проведению экспертизы и оказанию технической помощи для расследований и оперативных действий в масштабе всего Евросоюза. В своих действиях Европол был подотчетен Совету Европейского Союза (на уровне министров внутренних дел). Создание аналогичной специализированной организации по сотрудничеству в сфере уголовной юстиции (Евроюста) затянулось еще больше и завершилось лишь к 2002 г. Задачей Евроюста стала координация деятельности судебных, прокурорских и полицейских органов в тех сферах, которые входят в компетенцию Европола.

Создание столь сложной организационно-правовой системы, увязывающей деятельность институтов Сообществ с неоднородной компетенцией «трех опор» и созданием многочисленных специализированных органов вызывало критику и «еврооптимистов», и «евроскептиков». Но выбор подобной «архитектуры» Евросоюза был попыткой сохранить баланс между принципами федерализации и национального суверенитета, «коммунитарным методом» интеграции и вовлечением в интеграционное сотрудничество всех новых сфер общественных отношений. Кроме того, авторы Маастрихтского договора попытались блокировать нарастание центробежных тенденций вводом целого ряда централизующих «принципов устройства» Евросоюза. К ним были отнесены «принцип единого членства» (означающего, что все страны-участницы являются членами Евросоюза в целом, всех трех его «опор», а страны-кандидаты вступают непосредственно в Европейский Союз), «принцип единого бюджета» (т.е. финансирование Евросоюза за счет единой системы финансовых ресурсов и на основе единого финансового документа, именуемого «Общий бюджет Европейского Союза»), «принцип единства целей» (признание обших целей для нсех «трех опор» Евросоюза), а также консолидацию всех учредительных документов Евросоюза и ввод единого порядка их пересмотра.

В Маастрихтском договоре была зафиксирована и обязанность государств-членов «воздерживаться от любых действий, которые противоречат интересам Союза или могли бы ослабить его действенность как сплачивающей силы в международных отношениях». Однако каких-либо жестких санкций в отношении «государств-нарушителей» не предусматривалось. Показательно также, что приложенная к Маастрихтскому договору «Декларация о применении правовых актов Сообщества» предусматривала приоритетное право государств-членов самостоятельно определять способы, с помощью которых законодательство Евросоюза может быть «применено наилучшим образом». Эта расплывчатая формула дополняла принцип субсидиарное™, закрепленный в ст. 5 Маастрихтского договора («В областях, которые не подпадают под исключительную компетенцию Сообщества,... если и поскольку цели предполагаемою действия не могут быть достигнуты в достаточной мере государствами-членами, то, в силу масштабов и результатов предполагаемого действия, могут быть более успешно достигнуты Сообществом»). В свете подобных формулировок принципы прямого действия европейских норм и их более высокой юридической силы по сравнению с национальным законодательством не теряли юридическое значение, но уже не могли рассматриваться в качестве базовых. Акцент явно переносился на гибкую координацию межгосударственных усилий в новых сферах интеграции, а не формирование наднационального правового пространства. С учетом усиления полномочий всех основных институтов Сообществ и оформления разветвленной организационной структуры Евросоюза подобный подход создавал немало противоречий.

ГУМАНИТАРНОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО И СОЗДАНИЕ ЭКОНОМИЧЕСКОГО И ВАЛЮТНОГО СОЮЗА - ДВА ПОЛЮСА ИНТЕГРАЦИИ.

Дальнейшее качественное развитие Европейского Союза могло происходить в двух направлениях: либо на основе переосмысления самой правовой концепции Евросоюза и превращения его в сферу гуманитарной интеграции, либо за счет все более тесной экономической интеграции, создающей единое социальное пространство в пределах Европы.

Многолетние дискуссии сторонников и противников европейской федерализации долгое время оставляли вне поля зрения проблему интеграции в гуманитарной сфере. Считалось, что межгосударственное сотрудничество естественным образом способствует все более тесному единению европейских народов и граждан европейских стран. В то же время уже Европейские Сообщества позиционировались не только в качестве межгосударственных объединений, но и пространств прямого сотрудничества народов Европы. В Маастрихтского договоре в этом направлении был сделан еще более важный шаг: стратегической целью интеграции объявлялось «сплочение союза народов Европы, в котором решения принимаются максимально приближенно к гражданину». Таким образом, в рамках европейского политико-правового пространства впервые закреплялась индивидуальная субъектность граждан. Формально-юридически это выразилось в оформлении института европейского гражданства.

В соответствии с Маастрихтским договором приобретение европейского гражданства пока жестко увязывалось с наличием у индивида гражданства какой-либо страны-участницы. В качестве приложения к Маастрихтскому договору была принята «Декларация о гражданстве государства-члена Союза», согласно которой вопрос о гражданстве конкретного человека мог регулироваться исключительно правом соответствующего государства. Но одновременно закреплялось и право граждан напрямую обращаться с исками в Суд Европейских Сообшеств, с жалобами к омбудсману и с петициями в Европейский парламент. Маастрихтский договор гарантировал право свободного перемещения и проживания на территории государств-членов любому гражданину Союза. Граждане Союза получили право голосовать и быть избранными в Европарламент. Причем гражданин мог теперь голосовать и быть избранным на местных выборах и выборах Европарламент в любой стране Евросоюза. За ним закреплялись такие же конституционные права, что и за гражданами страны проживания. Наконец, Маастрихтский договор впервые на уровне учредительных документов признал обязанность Союза соблюдать основные права и свободы человека и гражданина, закрепленные еще в «Конвенции о защите прав человека и основных свобод» 1950 г.

Развертывание интеграции в гуманитарной сфере представляло собой не просто одну из сфер сотрудничества. Признание граждан полноправными субъектами европейского правового пространства наряду с государствами и народами открывало путь к полному переосмыслению самой природы Евросоюза. Ранее формирование наднационального правового пространства рассматривалось только как результат делегирования государствами части своих суверенных прав Европейским Сообществам. Тем самым не нарушался сам принцип национального суверенитета. Признание же индивидуальной субъектное™ граждан в рамках системы европейского права позволяло поставить вопрос о конституциирова-нии Европейского Союза как политической организации европейских народов, а не государств, т.е. о суверенности самого Европейского Союза. Это могло бы стать решаюшим шагом к федерализации Европы. Однако в начале 1990-х гг. столь радикальное развитие событий пока оставалось невозможным.

Вторым «ресурсом» консолидации Европейского Союза стало создание Экономического и валютного союза. Эта мера по своему значению также выходила за рамки обычной практики интеграционного сотрудничества. Она предполагала ввод единой валюты, заменяющей национальные денежные единицы и находящейся под управлением наднациональных финансовых учреждений. В свою очередь, объединение валют-но-финансовых систем могло стать мощнейшим фактором для развертывания «естественной», нерегламентированной интеграции во всех сферах общественной жизни.

Создание Экономического и валютного союза (ЭВС) носило постепенный характер. В прилагаемых к Маастрихтскому договору протоколах детально регламентировались три этапа этого процесса. Первый из них начался еще 1 июля 1990 г. и предполагал создание к 31 декабря 1993 г. единого внутреннего рынка Сообществ, в том числе обеспечение полной свободы передвижения капиталов, усиление кооперации между центральными банками стран-участниц Сообществ, координацию экономической и эмиссионной политики стран-участниц. Европейский Совет и специализированные организации Евросоюза получили полномочия по мониторингу экономического развития всех стран-участниц. В случае, если действия какой-либо из стран принимали угрожающий для интересов Евросоюза характер, Совет мог принять рекомендации в отношении этой страны и контролировать их исполнение всеми органами Евросоюза.

Дополнительным шагом по укреплению единого внутреннего рынка стало подписание 2 мая 1992 г. соглашения между Евросоюзом и ЕАСТ о формировании Европейского экономического пространства (из стран-участниц ЕАСТ этот договор ратифицировали Австрия, Исландия, Лихтенштейн, Норвегия, Финляндия, Швеция; единственной страной, отказавшейся от ратификации, стала Швейцария).

В рамках Европейского экономического пространства, объединившего 18 стран с населением около 370 млн чел., обеспечивалось свободное движение товаров, услуг, капиталов и людей, сотрудничество в научной сфере, образовании, потребительской, социальной и экологической политике.

В обеспечении свободного передвижения людей важную роль сыграло Шенгенское соглашение о постепенной отмене контроля на общих границах. Оно было подписано между правительствами Бельгии, Люксембурга, Нидерландов, ФРГ и Франции в местечке Шенген (Люксембург) 14 июня 1985 г. В соответствии с Шенгенским соглашением предусматривалась постепенная отмена таможенного и визового контроля на внутренних границах стран-участниц, что открывало возможность не только свободного передвижения их граждан, но и единовременного получения «шенгенской визы» гражданами третьих стран с последующим свободным передвижением в пределах всей «шенгенской зоны». В 1990 г. те же государства-учредители подписали Конвенцию о применении Шенгенского соглашения. К Конвенции постепенно присоединились Италия, Испания и Португалия, а затем и Греция. Великобритания и Ирландия отказались войти в «шенгенскую зону», опасаясь неконтролируемых миграционных потоков. Окончательно Шенгенские соглашения вступили в силу 1 июля 1995 г.

Второй этап формирования ЭВС начался с 1 января 1994 г. и длился до 31 декабря 1998 г. В это время происходило организационно-правовое становление институтов, способных обеспечить проведение единой валютной политики. Первым шагом стало создание в 1994 г. Европейского валютного института (ЕВИ). Он перенял функции существовавших ранее консультативных и совещательных органов (Комитета управляющих национальными банками, Европейского фонда валютного сотрудничества и т.п.) и возглавил работу по координации валютно-финансовой политики стран Евросоюза. Усилия ЕВИ сосредоточились, с одной стороны, на выработке рекомендаций правительствам по снижению рисков, вызываемых высокими бюджетными дефицитами и инфляцией, а с другой - на координации банковской деятельности.

На Мадридском саммите 1995 г. были уточнены сроки перехода к единой валютной системе. Единую европейскую валюту было решено назвать евро. В соответствии с решениями Мадридского саммита началось создание Европейской системы центральных банков (ЕСЦБ), что было предусмотрено еще Маастрихтским договором и прилагавшимися к нему протоколами. Помимо Европейского центрального банка (ЕЦБ) в состав ЕСЦБ вошли центральные банки всех стран-участниц Евросоюза. Задачами ЕСЦБ стали определение и проведение единой валютной политики, хранение официальных валютных резервов и управление ими, осуществление мер по кооперированию платежных систем. К исключительной компетенции ЕЦБ была отнесена эмиссия европейских денежных знаков (после перехода к единой валюте). По своему уставу ЕСЦБ и ЕЦБ являлись независимыми органами по отношению к руководящим институтам Евросоюза.

В рамках второго этапа формирования ЕВС были предприняты меры и по дальнейшему укреплению экономического союза. В конце 1995 г. правительство ФРГ выдвинуло инициативу по заключению Пакта стабильности и роста. Этот шаг не предусматривался Маастрихтским договором и вызвал немало дискуссий, поскольку предполагал ввод весьма жестких обязательств стран-участниц Евросоюза по проведению структурной экономической политики. Лишь в июне 1997 г. Амстердамский саммит Европейского Совета утвердил Пакт, включающий резолюцию Европейского совета об основных принципах обеспечения экономической стабильности и роста, а также двух регламентов - об усилении контроля над состоянием государственных бюджетов и о процедуре предотвращения сверхнормативного дефицита бюджета (первый вступил в силу 1 июля 1998 г.. второй - 1 января 1999 г.).

На основе принципов Пакта стабильности и роста Европейский валютный институт разработал и представил в 1998 г. на утверждение Еврокомиссии и Европейскому Совету требования к уровню состояния национальных валютно-финансовых систем. В соответствии с этими-критериями, предполагалось, что для присоединения той или иной страны к общей валютной зоне инфляция в ней не должна превышать 1,5 % по отношению к уровню, достигнутому тремя странами Евросоюза с наибольшей стабильностью цен. Дефицит государственного бюджета допускался в переделах 3 % ВВП. Предполагалось также обязательное соблюдение пределов курсовых колебаний, установленных в рамках «валютной змеи» ЕВС (по крайней мере, в течение двух лет без девальвации по отношению к валюте любого другого государства Евросоюза), долгосрочных процентных ставок (этот уровень не должен быть выше, чем на два пункта соответствующего уровня в трех странах Евросоюза, имеющих наиболее низкий уровень инфляции). На основании всех этих требований был утвержден список 11 стран, уже готовых к валютной конвергенции. Исключение составили Великобритания и Дания, оговорившие при подписании Маастрихтского договора свое право не присоединяться к третьему этапу Экономического и валютного союза, Швеция, вообще не входившая пока в состав ЕВС, и Греция, имевшая сверхнормативный дефицит государственного бюджета.

С 1 января 1999 г. начался третий этап формирования Экономического и валютного союза. ЭКЮ, как международная расчетная единица, основанная на «валютной корзине», прекратила свое существование. Состоялся ввод евро как полноправной самостоятельной европейской валюты. Одновременно прекратил свое существование Европейский валютный институт и в силу вступили уставы ЕСЦБ и ЕЦБ. Обращение евро полностью стало контролироваться ЕЦБ. Был введен неизменный фиксированный обменный курс евро, который стал базовым как для обменных операций, так и для обеспечения финансовой стабильности в странах Евросоюза. Но пока евро использовался только для безналичных расчетов, для размещения государственных ценных бумаг, обслуживания банковских операций (т.е. в рамках кредитно-денежной политики). В евро осуществлялись интервенция ЕЦБ на валютных рынках (покупка-продажа валюты). На протяжении последующих трех лет состоялся постепенный переход государственных учреждений к использованию евро (налоговые платежи, социальное страхование и т.д.), а также перевод на евро массовых платежных систем (денежные переводы, чеки, банковские карты и т.д.). Параллельно происходила работа по изготовлению банкнот и монет евро. Выпуск их в обращение и ввод евро для наличного расчета состоялся 1 января 2002 г. С 1 марта того же года национальные валюты стран «зоны евро» были изъяты из обращения.

С созданием ЭВС возникла возможность выработки долговременной стратегии экономического развития стран Евросоюза. Эта задача обсуждалась на Лиссабонском саммите Европейского Совета в марте 2000 г. По итогам саммита была принята «Лиссабонская стратегия», предусматривавшая превращение Евросоюза к 2010 г. в самый конкурентоспособный и высокотехнологичный экономический центр мира при сохранении «европейской социальной модели». Достижение такой претенциозной цели связывалось с пятью основными направлениями: обеспечением высокой конкурентоспособности европейской промышленности, созданием «динамической экономики, основанной на знаниях», увеличением занятости вплоть до полного решения проблемы безработицы, обеспечением «социального единства», улучшением экологической среды. В рамках этих направлений было сформировано более 120 конкретных инновационных проектов и программ развития. Однако их реализация оказалась затруднена в условиях очень нестабильной конъюнктуры на мировом рынке, неожиданного «утяжеления» евро на фоне падения курса доллара, нарастания внутренних проблем европейской экономики по мере расширения состава Евросоюза. С учетом всех этих обстоятельств в марте 2004 г. была создана комиссия под руководством бывшего голландского премьер-министра Вима Кока. На нее была возложена задача по комплексному анализу хода реализации «Лиссабонской стратегии».

Выводы комиссии Кока оказались неутешительны. По мнению экспертов, Евросоюз не только не способен реализовать основные задачи «Лиссабонской стратегии», но все более явно проигрывает Китаю, Индии и США в росте и конкурентоспособности экономики, производительности и научно-техническом прогрессе. В докладе Кока отмечалось, что причинами стагнации европейской экономики являются быстрое старение населения, вступление в Евросоюз стран с менее развитой экономикой, несогласованность реформ в ведущих странах Евросоюза, а также декларативность «Лиссабонской стратегии», не позволяющая сконцентрировать усилия на наиболее важных направлениях. В противовес этим оценкам эксперты Еврокомиссии подготовили альтернативное исследование «Цена не-Лиссабона для экономики», где попытались доказать, что мероприятия, осуществляемые в рамках «Лиссабонской стратегии», дают вполне ощутимый, хотя и не такой мощный, как предполагалось, эффект. Приведенные ими данные свидетельствовали о том, что проводимые реформы в системе трудовых отношений и потребительского рынка обеспечивают почти 0,5 % общего ежегодного прироста ВВП. Отказ же от «Лиссабонской стратегии», по мнению экспертов, приведет к потере в ближайшие десять лет почти 8 % намеченного повышения ВВП. С другой стороны, поддерживалось предложение комиссии Кока о частичном пересмотре приоритетов стратегии экономического роста и намеченных темпов ее реализации. Доклад завершался выводом: «Дальнейшее осмысление требуется и для определения политического сопровождения, необходимого для максимизации выгод Лиссабона при минимизации затрат на корректировки».

«Политическое сопровождение» означало принятие решения о корректировке экономической стратегии на уровне Европейского Совета. Все большее количество экспертов и политиков призывали руководство Евросоюза пересмотреть не только лиссабонские решения, но и принципы «Пакта стабильности и роста» 1997 г., ограничивавшие действия европейских правительств рамками чрезвычайно жесткой структурной политики. Осенью 2004 г. после утверждения нового состава Еврокомиссии под руководством португальца Жозе Мануэля Баррозу началась работа над проектом «комплекса мер для достижения целей Лиссабонской стратегии». Новая программа экономических и социальных реформ была представлена Еврокомиссией в феврале 2005 г. В ней предполагалось к 2010 г. поднять темпы роста внутреннего валового продукта до 3 % в год и создать более 6 млн рабочих мест. Таким образом, были не только предложены весьма умеренные темпы роста, но и сама стратегия по сути сведена к двум основным пунктам - обеспечение роста производства и создание новых рабочих мест, главным образом, в высокотехнологичных отраслях. О социальных и экологических программах речь фактически не шла.

Несмотря на общую умеренность предложенной стратегии, «план Баррозу» акцентировал внимание на двух очень важных проблемах. Во-первых, в нем подчеркивалось, что устойчивый экономический рост достижим лишь при условии тесного взаимодействия Еврокомиссии с национальными правительствами, предпринимательскими кругами и профсоюзами. Во-вторых, настойчиво проводилась мысль о том, что реализация «Лиссабонской стратегии» зависит не только от решения ряда экономических проблем, но и от состоятельности самого европейского общества в целом. «Провал «Лиссабонской стратегии» - это и большой политический провал, - заявил один из руководителей Европейского центра исследований Марио Тело. - Он означает, что Европа не смогла выстроить такую модель обшества. которая отличалась бы от американской и при этом функционировала бы. Невыполнение стратегии будет означать, что нам придется копировать американцев».

Основные положения «плана Баррозу» получили поддержку на Брюссельском саммите Европейского Совета в марте 2005 г. Было принято решение о том, что все страны Евросоюза должны разработать национальные планы реализации «Лисабонской стратегии», адаптированные к их специфике и рассчитанные на 3 года. Были также достигнуты договоренности по проекту реформы «Пакта о стабильности и росте», призванной придать большую гибкость бюджетному регулированию в странах Евросоюза и смягчить требования к лимитам бюджетного дефицита и государственного долга. «Пакт теперь в большей степени будет способствовать реализации целей Лиссабонской стратегии, - заявил на пресс-конференции Баррозу. - Европейский союз готов к новому старту, готов проявить свой огромный потенциал».

На Брюссельском саммите 2005 г. перед Еврокомиссией была также поставлена задача активизировать социальную политику. Но по сравнению с первоначальными принципами «Лиссабонской стратегии» подходы к социальным проблемам существенно изменились. Вместо широкого спектра направлений акцент был сделан на конкретные меры и пути их реализации. Приоритетным было объявлено обеспечение занятости в сочетании с модернизацией трудовых ресурсов (основное значение придавалось адаптации работников и предприятий к инновационной экономике, привлечению на рынок труда людей, пользующихся социальными льготами, увеличению инвестиций в профессиональную подготовку и образование, повышению качества управления трудовыми ресурсами, обеспечению высоких стандартов безопасности труда и гибкого графика трудовой деятельности). Вместо претенциозной задачи по обеспечению полной занятости ставка была сделана на расширение занятости в высокотехнологичных отраслях. Уже спустя месяц после Брюссельского саммита Еврокомиссия представила программный доклад «Построение Европейского исследовательского пространства (ERA) знаний для дальнейшего роста», в котором достижение Лиссабонских целей напрямую ставилось в зависимость от инновационного развития системы образования и науки, в том числе Болонского процесса реформирования высшей школы.

При всей спорности «Лиссабонской стратегии» и первых результатов ее реализации, следует признать, что сама постановка столь глобальных задач свидетельствует о прочности и эффективности создававшегося на протяжении 1990-х гг. Экономического и валютного союза. В считанные годы европейцы забыли о своих совсем еще недавних тревогах по поводу ликвидации национальных валют, передачи наднациональным органам ключевых прерогатив в валютно-финансовой сфере, полного открытия внутренних границ. Система ЕВС «справилась» даже с массированным расширением Евросоюза «на восток». А подписание в мае 2005 г. договора с Россией о перспективах создания четырех «общих пространств» (экономического, внутренней безопасности и правосудия, внешней политики и безопасности, культуры и образования) показало, что у концепции ЕВС есть и далекие перспективы. В то же время уже на последних этапах создания ЕВС стало очевидно, что политический потенциал Маастрихтского договора фактически исчерпан. Консолидация и динамичное развитие Евросоюза оказалось в прямой зависимости от оперативного пересмотра его организационно-правовых и доктринальных основ.

§ 6. ЕВРОПЕЙСКИЙ СОЮЗ

Европейский союз (ЕС) выделен в особый параграф в силу существенной специфики этого образования. ЕС был учрежден Договором о Европейском союзе, который по месту его согласования обычно именуют Маастрихтским. Подписан он был в 1992 г. Создан Союз на базе уже существовавших Европейских сообществ, которые сохраняют свой статус, включая международную правосубъектность. Что же касается правосубъектности ЕС, то Договор не содержит по этому поводу определенных положений.

В Маастрихтском договоре сообществам посвящены отдельные разделы:

а) положения, изменяющие Договор, учреждающий Европейское экономическое сообщество, с целью учреждения Европейского сообщества;

б) положения, дополняющие Договор, учреждающий Европейское объединение угля и стали;

в) положения, дополняющие Договор, учреждающий Европейское сообщество по атомной энергии.

Практически Договор о Европейском союзе объединил существующие сообщества в единую и весьма сложную организационную структуру. Нельзя не согласиться с Б.Н. Топорниным, который пишет: "Сообщества и Европейский союз продолжали носить "гибкий характер": они сочетали качества международной организации и квазигосударственной федеральной структуры" <*>.

--------------------------------

<*> Топорнин Б.Н. Европейское право. М., 1998. С.

147.

Указанные особенности определяются динамичным развитием европейской интеграции. Этот вывод подтверждается тем, что уже в 1997 г. был заключен новый основополагающий договор - Амстердамский договор об изменении Договора о Европейском союзе, договоров, учреждающих европейские сообщества, и ряда связанных с ними актов.

Внося некоторые дополнения в учредительные акты европейских сообществ, Договор о Европейском союзе определяет и новые области сотрудничества членов, а именно: общая внешняя политика и политика безопасности, правосудие и внутренние дела. На его основе введена общая валюта (евро), сделаны практические шаги по введению института гражданства Европейского союза.

Маастрихтский договор возродил ранее бездействовавшее военно-политическое объединение - Западноевропейский союз, который будет развиваться как оборонительный компонент ЕС и как средство упрочения европейских позиций в НАТО.

Договор о Европейском союзе в качестве организационного принципа закрепил принцип организационного единства институционного механизма. Главными органами ЕС являются Европейский парламент, Европейский совет, Комиссия, Европейский суд.

Европейский союз основан на принципах, которые являются общими как для права государств-членов, так и для европейского права, - это принципы свободы, демократии, уважения прав человека и основных свобод, а также верховенство права (ст.

6 Договора о Европейском  союзе). Приниматься в члены ЕС могут лишь государства, экономическая, социальная и политическая системы которых соответствуют указанным принципам. Иные государства могут претендовать на статус ассоциированных членов, оформляемый в каждом случае специальным соглашением.

Отношения России с ЕС регулируются заключенным в 1994 г. Соглашением о партнерстве и сотрудничестве с Европейскими сообществами и их государствами-членами <*>. На основе Соглашения России предоставлен режим наибольшего благоприятствования. Значительное внимание уделено гармонизации законодательства. Предусмотрено создание следующих органов: Совет сотрудничества (политический орган на уровне министров), Комитет сотрудничества (экономические вопросы), Комитет парламентского сотрудничества. В мае 2002 г. в Москве состоялась девятая встреча на высшем уровне руководителей России и стран - членов ЕС <**>.

--------------------------------

<*> Соглашение  о партнерстве и сотрудничестве, учреждающее партнерство между  Российской Федерацией, с одной  стороны, и Европейскими сообществами  и их государствами-членами, с  другой стороны, заключено на о. Карфу 24 июня 1994 г., ратифицировано Россией.

<**> См.: РГ. 2002. 29 мая.

<< Предыдушая

Следующая >>

О. Витвицкая, Г. Горниг. Право Европейского Союза. — СПб.: Питер. — 256 с.: ил., 2005 - перейти к содержанию учебника

II. ПРАВОВАЯ ПРИРОДА ЕВРОПЕЙСКОГО  СОЮЗА

60. Хотя Маастрихтский  договор говорит о «задаче», «целях»  и «единых институциональных  рамках» Европейского Союза (ст. 1 ч. 3 Договора о Европейском Союзе) и, в конечном итоге, рассматривает  его в качестве адресата правовых  принципов (ст. 6 Договора о Европейском  Союзе), тем не менее ЕС не является международно-правовой организацией, обладающей международной правосубъектностью.

61. Европейский Союз  сам по себе не обладает  дееспособностью. Действующими лицами  остаются исключительно государства-участники, входящие в ЕС. В государствах  — членах ЕС не предоставляется  правоспособность, свойственная юридическим  лицам. Тем самым ЕС не обладает  правом приобретать и отчуждать  движимое и недвижимое имущество  и выступать стороной в судопроизводстве.

62. Союз, исходя из  вышеуказанного, не обладает правом заключать международно-правовые договоры. В связи с вопросом о правосубъ-ектности Конституционный суд ФРГ справедливо опроверг выводы о государственности Европейского Союза на том основании, что в ЕС отсутствует «народ государства Европа» и, таким образом, не существует соответствующего субъекта демократической легитими-зации государственной власти. ЕС является скорее «демократиче-

ским союзом государств (...), нацеленным на динамичное развитие». Далее в решении суда утверждается то, что Договор основывает «Европейский Союз государств», который поддерживается государствами-членами и учитывает их национальную идентичность23.

VI. ГРАЖДАНСТВО ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА

77. Гражданство Европейского  Союза, связанное с гражданством  государств-членов, появилось и было закреплено в ст. 17 Маастрихтского договора. Гражданство ЕС, в отличие от аналогичного института, существующего в государствах-участниках, не создает схожих отношений между физическим лицом и Европейским Союзом, основанных на взаимных правах и обязанностях. Статья 18 Договора о Сообществе предоставляет гражданину Союза обширное право свободного передвижения и пребывания в пределах государственной территории государств — членов ЕС.

В данном случае свобода передвижения освобождена от экономической необходимости, как это происходит в случае с принципом свободы передвижения рабочей силы, правом на поселение, правом на экономическую деятельность, правом свободы движения услуг33.

78. Граждане ЕС  обладают, согласно ч. 1 ст. 19 Договора  о Сообществе, правом избирать  и быть избранными в органы  местного самоуправления по месту  своего пребывания. Таким образом, им открывается доступ к политическим  партиям в отношении выборов  в органы местного самоуправления.

Граждане Союза, находящиеся на территории другого государства-участника, обладают также правом избирать и быть избранными в Европейский парламент согласно ч. 2 ст. 19 Договора о Сообществе34.

79. Далее, граждане  ЕС, находящиеся в пределах территории  государства, не являющегося участником  ЕС, где их родное государство  не представлено, обладают правом  на дипломатическую и консульскую  защиту другого государства —  участника ЕС на основании  тех же условий, которые предлагаются  для граждан другого государства  — участника ЕС. Решение вопроса  о том, признавать или не признавать  указанную защиту, остается предоставленным  государствам, не входящим в состав  ЕС. При этом ни Европейские  Сообщества, ни ЕС не обладают  правом предоставить собственную  правовую защиту.