Общая полиция России в конце XIX – начале XX вв

1. Общая полиция России в конце XIX – начале XX вв.

Однако быстрый рост промышленности и развитие рыночных отношений сочетались с сохранением многих феодальных пережитков как в сельском хозяйстве, так и в государственном строе. Важнейшие из них — сохранение помещичьих латифундий и полуфеодальных кабальных методов эксплуатации крестьянства и абсолютной царской власти. Дальнейшему обострению социальных противоречий способствовал мировой экономический кризис 1900—1903 гг., больно затронувший Россию и перешедший затем в длительную депрессию, растянувшуюся до 1909 г., и поражение в русско-японской войне 1904—1905 гг.

В соответствии с новой расстановкой сил в стране изменялась и организация полиции. Прежде всего надо указать на создание специальной фабрично-заводской полиции согласно принятому 1 февраля 1899 г. закону «Об усилении состава полиции в районах промышленных заведений».

В связи с обострением социальной напряженности в деревне и  крестьянскими выступлениями в 1903 г. была проведена частичная реорганизация сельской полиции. Вместо выборных от крестьянства сотских, которые по традиции несли вспомогательную полицейскую службу в порядке повинности под руководством урядников, были учреждены штатные должности сельских стражников. Стражники были государственными служащими, низшими чинами полиций. Иными словами, расширен был аппарат полиции в его низшем звене. Деньги на оплату сельских стражников поступали в казну за счет того, что натуральная полицейская повинность для крестьян была заменена специальным денежным сбором. Из сельских стражников в случае необходимости могли быть сформированы отряды сельской стражи, составлявшие вооруженный резерв в распоряжении уездных исправников. Эта мера объяснялась ненадежностью сотских — выборных от крестьян, так как многие из них сами участвовали в крестьянских бунтах. В связи с участившимися открытыми массовыми антиправительственными выступлениями, главным образом крестьянскими, в том числе вооруженными, правительство в помощь полиции стало более широко привлекать войска, преимущественно казачьи части. В этой связи был уточнен порядок привлечения войск для содействия гражданским властям.

Увеличение численности городского населения сопровождалось ростом уголовной преступности, что вынуждало власти предпринять также некоторые организационные меры. В частности, еще в 1868 г. при петербургском градоначальстве создается сыскное отделение как специализированный орган уголовного розыска. Но первоначально это отделение влачило жалкое существование, и лишь в 1887 г. были увеличены штаты отделения и повышены оклады сотрудников, так как ранее эти оклады были значительно ниже, чем в других службах. Начиная с 80-х годов XIX в. сыскные отделения создаются и в других крупных городах (Москве, Киеве, Варшаве, Риге, Одессе и т.д.). Но единой системы уголовного розыска так и не возникло. Формы и методы работы сыскных отделений не регламентировались. И только 6 июля 1908 г. принимается закон «Об организации сыскной части». В развитие этого закона в 1910 г. утверждена Инструкция чинам сыскных отделений. Для общего руководства сыскной полицией в составе Департамента полиции создается специальное подразделение — восьмое делопроизводство. Однако серьезным недостатком в организации сыскных отделений являлось то, что они строились по децентрализованной системе, т.е. каждое отделение входило в полицейское управление города или уезда и замыкалось в рамках подведомственной территории. При необходимости розыска преступника за пределами этой территории начальники сыскных отделений должны были сноситься с Департаментом полиции через начальников уездных полицейских управлений, полицмейстеров и губернаторов. Штаты сыскных отделений были невелики (от 8 до 20 человек). Все это сказывалось на эффективности их работы. Царизм направлял все силы и средства на усиление политической полиции. Кроме того, как свидетельствуют отчеты начальников сыскных отделений (в частности, Киевского сыскного отделения), все силы полиции, в том числе и сыскной, были сориентированы на борьбу не только с уголовной преступностью, но и с революционным движением.

Важным направлением деятельности полиции являлось проведение паспортного режима. В данном издании приводятся извлечения из Закона о паспортах и видах на жительство 1895 г. Выше уже говорилось о введении паспортов и обязательности их регистрации в полиции еще при Петре I. В 1833 г. был введен Свод уставов о паспортах и беглых, подробно регламентировавший порядок выдачи паспортов и их регистрации. Свод Уставов носил ярко выраженный феодально-сословный характер. Закон о паспортах и видах на жительство 1895 г. внес в паспортный режим некоторые коррективы в связи с отменой крепостного права и предоставлением крестьянам ряда гражданских прав. Однако в паспортном режиме сохранились пережитки феодализма. По-прежнему существовали для разных сословий и лиц различных вероисповеданий разные виды паспортов и различный порядок их выдачи. Для лиц податных сословий в паспорт вносились отметки об уплате податей и сборов. Указ «Об отмене некоторых ограничений в правах сельских обывателей и лиц других бывших податных сословий» (октябрь 1906 г.) отменил обязательное получение разрешения от общины для поступления на службу или учебу, отменил и обязательное их исключение из общины при производстве в чин, получении ордена и т.д. Это существенно облегчило для крестьян получение паспортов. Их стали выдавать по месту прописки волостные правления, по месту нахождения собственности (если таковая была) — местные полицейские органы.

Однако и после этого все  же полного равенства перед законом и судом для крестьян достигнуто не было.

Как и раньше, замужняя женщина  не могла получить без согласия мужа самостоятельный вид на жительство и записывалась в паспорт мужа, а незамужняя в паспорт отца. Жесткий паспортный режим служил целям административно-политического надзора за населением.

Революция 1905—1907 года серьезно напугала правительство. Она поколебала самые основы самодержавного строя в России. Сил полиции и жандармерии для ее подавления оказалось недостаточно, поэтому царизм с целью подавления революционного движения широко использовал войска. Так, для расстрела мирного шествия к зимнему дворцу 9 января 1905 г., когда было убито 1200 человек и ранено свыше 5 тыс. человек, использовались гвардейские и казачьи части Петербургского гарнизона.

Крупные воинские соединения использовались для подавления вооруженных восстаний на Черноморском флоте (в Севастополе, броненосце «Потемкин», крейсере «Очаков» и др.), крепостях Кронштадт и Свеаборг, вооруженного восстания в Москве.

В регионах, где революционное движение было наиболее сильным, учреждались должности генерал-губернаторов, и объявлялось военное положение. В руках генерал-губернаторов сосредотачивалась и командование войсками соответствующих военных округов. На основании закона о военном положении 1892 г. в местностях, объявленных на военном положении, военные власти получили право передавать дела гражданских лиц на рассмотрение военно-окружных судов, которые решали их по законам военного времени. Был организован ряд карательных экспедиций под командой генералов А.Н. Меллер-Закомельского, П.К. Рененкампфа, А.А. Орлова и других, которые соревновались в числе расстрелянных и повешенных без суда и следствия, громили деревни, где бунтовали крестьяне, артиллерийским и пулеметным огнем, сжигали дома «агитаторов». На рапорте командира карательного батальона капитана Рихтера, который больше других расстрелял без суда и следствия «бунтовщиков», а «активных агитаторов» также без суда приказал повесить, царь Николай II написал резолюцию: «Молодец». Всего по официальным (весьма неполным) данным, по распоряжениям генерал-губернаторов и командиров карательных отрядов без суда и следствия было расстреляно и повешено 1172 человека.

Полиция и жандармские органы в  местностях, объявленных на военном  положении, были подчинены военным властям. 29 ноября 1905 г. царским указом местным властям было предоставлено право самим вводить на подведомственной территории положение чрезвычайной или усиленной охраны, существенно расширявшее полномочия полиции. 19 августа 1906 г. по инициативе только что назначенного премьер-министра и министра внутренних дел П.А. Столыпина были учреждены военно-полевые суды для гражданских лиц. Они создавались приказами командиров воинских частей в составе 5 офицеров и рассматривали дела, по которым «очевидность» преступления «не требовала проведения следствия». Дела должны были рассматриваться в срок не более 48 часов с момента совершения преступления, приговор не подлежал обжалованию и должен был приводиться в исполнение немедленно. Всего в 1906—1907 годах по приговорам военно-полевых судов было казнено 1102 человека, а по приговорам военно-окружных судов — 6193 человека, к каторжным работам по приговорам этих же судов приговорены 66638 человек.

Однако столкнувшись со всероссийской  политической забастовкой в октябре 1905 г., правительство обнаружило, что против забастовки войска бессильны (да и значительная часть армии и флота оказалась политически неблагонадежной). Всероссийская забастовка парализовала транспорт, почту и телеграф, многие государственные учреждения (вплоть до Государственного банка), что лишило правительство основных рычагов управления страной и вынудило пойти на уступки. Царский Манифест «Об усовершенствовании государственного порядка» от 17 октября 1905 г. провозгласил «незыблемые основы гражданской свободы на началах действительной неприкосновенности личности, свободы совести, слова, собраний, союзов».

О том, как именно царизм собирался  гарантировать неприкосновенность личности, достаточно красноречиво свидетельствуют факты и цифры, приведенные выше. Что же касается иных свобод (слова, собрания, союзов), то их реализация регламентировалась Временными административными правилами об обществах и союзах (4 марта 1906 г.), Изменениями и дополнениями правил о периодической печати (18 марта 1906 г.). Практически обязанности по регулированию реализации указанных конституционных прав и свобод возлагались на МВД, губернаторов и местные органы полиции. Так, к примеру, о предполагаемом собрании его организаторы должны были не позднее чем за три дня испросить разрешение у местной полицейской власти, сообщив о месте, времени, организаторах, числе участников и теме собрания. Причем на санкционированном собрании должен был присутствовать представитель полиции, который при отклонении от темы собрания, мятежных выкриках и т.д. обязан был закрыть собрание и при невыполнении приказа разойтись — применить силу.

На МВД и губернаторов возлагалась  регистрация обществ и союзов. Для этого под председательством  губернаторов создавались особые присутствия по делам обществ и союзов. Надзор за деятельностью обществ и союзов возлагался на полицию.

Хотя предварительная цензура  повременных изданий отменялась и заменялась последующей судебной ответственностью за нарушение административных правил о печати, за министром внутренних дел все же сохранялось право приостановки тех или иных изданий.

Сразу же после подавления революции  начинается поиск путей совершенствования и усиления полиции. Прежде всего расширяется сеть охранных отделений, а в целях координации деятельности низовых охранных отделений образуются районные охранные отделения, каждое из которых руководит работой охранных отделений в нескольких губерниях. Иными словами, возникли своеобразные «охранные округа». 14 декабря 1906 г. было принято Положение о районных охранных отделениях. Вслед за тем в 1907 г. принимается Положение об охранных отделениях (низовой охранке). Общее руководство деятельностью охранных отделений осуществлял Особый отдел Департамента полиции. Он же руководил и оперативной деятельностью жандармских управлений, хотя административное руководство по-прежнему сохранялось за штабом Корпуса жандармов. Для борьбы с революционными центрами за рубежом Департамент полиции активизирует свою заграничную агентуру. В российское посольство в Париже, где находился заведующий заграничной агентурой, стекалась вся информация о деятельности революционной эмиграции. Царская охранка активно сотрудничала с органами политического сыска Франции, Англии, Германии и других государств.

Однако стало ясно, что необходима коренная реформа полицейской системы. Первым с проектом полицейской реформы в 1907 г. выступил премьер-министр и министр внутренних дел Столыпин. Ее содержание он изложил в своей речи на заседании II Государственной думы. Столыпинский проект содержал ряд положений. Во-первых, это усиление взаимодействия различных полицейских служб как на министерском, так и особенно на губернском уровне. Дело в том, что корпус жандармов, хотя и был передан в 1880 г. в состав МВД, а его оперативной деятельностью руководил Департамент полиции через свой Особый отдел, однако в строевом, административном и финансовом отношении все жандармские органы (в том числе и губернские жандармские управления) подчинялись не Департаменту полиции, а штабу Корпуса. Кадровая политика также была сосредоточена в руках штаба Корпуса. Департамент полиции, руководя оперативной деятельностью жандармских управлений, не мог перемещать жандармских офицеров, награждать или наказывать их.

Еще большая разобщенность имела  место на губернском уровне. Достаточно сказать, что в губернии так и не было создано какого-либо органа, объединявшего деятельность губернской полиции. Все полицмейстеры городов и исправники уездных управлений подчинялись губернатору напрямую. Кроме того, губернские жандармские управления были независимы от губернатора. Они должны были лишь взаимодействовать с ним. Вместе с тем независимость жандармских органов от губернских властей имела и свои плюсы. Правительство стремилось через местные жандармские органы контролировать губернаторов и местную администрацию. Однако в кризисных ситуациях революционных событий разобщенность действий губернаторов, местной полиции и жандармских органов играла негативную роль. Еще большую разобщенность внесло создание охранных отделений. Ведь они были независимы не только от губернаторов, но и от жандармских управлений. Хотя в правовых актах, регламентировавших деятельность охранных отделений, достаточно четко была распределена компетенция охранных отделений и жандармских управлений, соперничество между ними нередко вело к конфликтным ситуациям, которые не мог разрешать на месте губернатор, так как ни те, ни другие органы в губернии ему не подчинялись.

Еще в конце XIX в. была сделана слабая попытка объединить деятельность губернской полиции, когда начальники губернских жандармских управлений получили звания инспекторов губернской полиции, но их инспекторские функции распространялись только на строевую часть (проведение строевых смотров). В связи с этим Столыпин предлагал следующие меры.

Во-первых, ввести на местах должности  помощников губернаторов по полиции, которым подчинить как общую, так и жандармскую полицию и охранные отделения. Губернские жандармские управления подлежали, согласно этому плану, ликвидации, а на их базе Столыпин предполагал учредить губернские полицейские управления, подчиненные губернаторам, через их помощников по делам полиции.

Во-вторых, свести все многочисленные правовые акты в единый «Устав полицейский», в котором учесть новые моменты в жизни Российского государства и, в частности, особенности полицейской службы в условиях принятия Основных законов Российской империи (конституции) 1906 г., многопартийности, разрешения, хотя и ограниченной, свободы слова, печати, союзов и т.д.

В-третьих, создать сеть полицейских учебных заведений для подготовки работников полиции, так как переводимые в жандармские органы и общую полицию армейские офицеры и чиновники, как правило, не знали особенностей полицейской службы и не были к ней готовы, особенно в новых условиях.