Предпосылки написания «Пунктов» Петра I

Безотлагательно начинается комплектование аппарата генерал-полицмейстера. 4 июня 1718 г., т. е. за 3 дня до объявления жителям Петербурга о создании этого нового органа управления, в распоряжение последнего сенатским указом было направлено 90 военнослужащих (офицеров, унтер-офицеров и солдат во главе с майором) и 11 приказных служителей во главе с дьяком. Однако к концу 1718 г. его персонал состоял, не считая генерал-полицмейстера, только из 41 человека (1 майора, 2 капитанов, 2 прапорщиков, 2 вахмистров, 2 сержантов, 4 каптенармусов, 4 капралов, 22 рядовых и 2 писарей-подъячих). В 1719 г. его фактическая численность увеличилась до 67 человек. На службу в полицию, как правило, направлялись в принудительном порядке. Учреждения не желали расставаться с опытными чиновниками и служителями, поэтому возникала большая переписка: чуть ли не по каждому канцеляристу и солдату. Сенатом издавались указы. Так, определенный 4 июня 1718 г. на службу в полицмейстерскую канцелярию дьяк (в последующем - секретарь, асессор и советник Главной полицмейстерской канцелярии) служил в Москве, в расправной палате, и никак не ехал в Петербург на службу в полицию. Генерал-полицмейстер по поводу высылки дьяка в Петербург неоднократно обращался в Сенат. Последний указами требовал от расправной палаты, от московского обер-коменданта и губернской канцелярии высылки дьяка. За дьяком посылались из сената и полицмейстерской канцелярии, его предписывалось взять под караул немедленно и силой доставить в Петербург. Но еще в феврале 1719 г. Девиер писал в Сенат, что вот уже прошло 8 месяцев, а «оный дьяк из Москвы не бывал».

Формирование аппарата регулярной полиции наталкивалось не только на нежелание или невозможность переезжать на постоянное место жительства в неудобный тогда для проживания Петербург. Сказывалась острая нехватка квалифицированных чиновников. Гражданская служба мало поощрялась правительством, полиция к тому же не была популярной в народе.

Название вновь создаваемого учреждения не было законодательно определено. В официальных документах оно первоначально именовалось «генерал-полицмейстерской канцелярией», «канцелярией Девиера». Постепенно за ним закрепляется название «полицмейстерской канцелярии» или «канцелярии полицмейстерских дел». Эта канцелярия, создаваясь как исполнительный аппарат при генерал-полицмейстере, вначале не имела урегулированного законом статуса.

Канцеляриями в России XVIII в. назывались многие учреждения. Многие из них считались (как и «коллегии») коллегиальными учреждениями, т. е. во главе их стояли не единоличные судьи, как это было в приказах, а присутствия из нескольких старших чиновников, ибо Петр I заявлял, что «се наипаче полезно, что в коллегиуме таковом не обретается место пристрастию, коварству и лихоимному суду», а «в единой персоне не без пристрастия».

До нас не дошли протоколы (журналы) Петербургской полицмейстерской канцелярии первой четверти XVIII в., но по сохранившимся документам можно со всей определенностью заключить, что во главе ее стояло присутствие из 2 или 3 человек они официально назывались судьями или присутственными чинами.

С введением принципа коллегиальности в управление руководители официально теряют единоначалие, в какой-то степени заслоняются возглавляемыми ими учреждениями, которые действуют уже как будто самостоятельно, от имени учреждений пишутся различные документы. Такое преобразование происходило и с полицмейстерской канцелярией. В 20-е гг. генерал-полицмейстер, как и президент в коллегиях, рассматривался лишь как первоприсутствующий. Фактически же члены присутствия полицмейстерской канцелярии, ведая отдельными сферами управления и исполняя различные поручения генерал-полицмейстера, были скорее чиновниками при генерал-полицмейстере, а не судьями, способными по большинству голосов поставить свое, отличное от мнения генерал-полицмейстера, решение. К тому же в присутствии часто, кроме генерал-полицмейстера, как правило, заседал только один судья (ведавший столичной полицией полицмейстер в чине майора), поэтому даже формально при расхождении мнений вопрос решался по мнению первоприсутствующего. Другой судья мог выступать в лучшем случае в качестве советника. Заседало присутствие и без генерал-полицмейстера, но при этом решались, как правило, текущие, неотложные, отнесенные к ведению полицмейстерской канцелярии, дела (выдача разрешений на строительство и капитальное переоборудование строений, вопросы благоустройства, расследования правонарушений и передачи дел по подсудности или принятия окончательного решения в пределах компетенции полиции и т. д.). Генеральный регламент 1720 г., определявший типовую структуру коллегий, был распространен на все учреждения, в том числе и на полицейские.

Место полицмейстерской канцелярии (во главе с генерал-полицмейстером) в системе органов государства также не было четко и комплексно определено в законодательном порядке. Оно частично определялось в ходе становления этого органа отдельными узаконениями и его практической деятельностью. Как и многое в проведении реформ государственного механизма, это делалось противоречиво. Противоречие было уже в учредительных указах. Приставка «генерал» давалась руководителям центральных ведомств, штатским должностным лицам общегосударственного масштаба (генерал-прокурор, генерал-фискал, генерал-ревизор и т. д.) или главам значительных губерний. Последние, как и сенаторы, в силу их особо высокого положения не были обозначены в Табели о рангах. Должность генерал-полицмейстера была включена в Табель о рангах в 5-й класс, т. е. - ниже президентов коллегий, но выше чинов местного значения. Через генерал-полицмейстера публиковались царские указы общегосударственного значения. Следовательно, генерал-полицмейстер и учреждался и рассматривался на высшем уровне как должностное лицо центрального управления. Однако первоначально его компетенция в основном ограничивалась Петербургом. Только делами Петербурга ведала и полицмейстерская канцелярия при нем, которая часто и называлась Петербургской. Однако она была независима от Петербургского губернского правления, и генерал-полицмейстер формально не был подчинен губернатору.

В 1722 г. в Москве учреждается должность обер-полицмейстера, который подчинялся непосредственно генерал-полицмейстеру. Последнему поручалось создать регулярную полицию в Москве. Образуется Московская полицмейстерская канцелярия, подчиненная полицмейстерской канцелярии в Петербурге, которая после этого называется Главной или Государственной, уже бесспорно становясь центральным учреждением по управлению полицией. Главная полицмейстерская канцелярия продолжала непосредственно выполнять полицейские функции в Петербурге.

Намерение создать повсеместно в городах регулярную полицию, как единый централизованный орган государства, подтверждается императорскими указами от 17 сентября 1722 г. и 8 мая 1723 г. об учреждении полицмейстерской конторы в Кронштадте, от 10 февраля 1723 г. - в Астрахани, которые учреждались в подчинении «Главной полиции», независимо от местных органов управления, в том числе от губернских. Однако эти указы при Петре I не были исполнены.

Идея создания единого централизованного полицейского управления в городах корректировалась Петром. При учреждении и 1720—1721 гг. магистратов (под верховенством Главного магистрата), как сословных органов городского самоуправления по примеру Остзейских городов, им поручается «добрую полицию учредить», которую «содержать в своем смотрении», обеспечивать уставами, согласованными с коллегиями и утвержденными Сенатом или непосредственно царем. Причина такого отклонения от взятого в 1718 г. направления в создании регулярной полиции объясняется, в частности, финансовыми затруднениями. Магистраты должны были эффективно и без ущерба для казны управлять жизнью городов. Однако малочисленность и слабость российского купечества, с одной стороны, и вполне сохранявшееся экономическое и политическое господство дворянства с другой, объективно не позволили магистратам тогда стать всевластными и сильными органами управления, какими они виделись законодателю. Не став ни повсеместными, ни сильными, они сами попали под влияние, а то и под прямое руководство полиции, которая в городах была бюрократическим органом управления чиновничье- дворянского государства.

Управление Московской полицмейстерской канцелярией, как и Главной (Петербургской формально строилось на коллегиальных началах. Руководящее присутствие состояло из обер-полицмейстера и еще одного «судьи», офицера в чине майора или подполковника, не имевшего определенного названия, но являвшегося фактически заместителем обер-полицмейстера, который, как и генерал-полицмейстер, был фактически начальником московской полиции, а не только первоприсутствующим.

К полицмейстерским канцеляриям не перешли в подчинение уже существовавшие исполнительные структуры. Вместе с тем из гарнизонных канцелярий и других военных управлений они получали воинские команды на определенное время и отдельных военнослужащих на постоянную службу.

Канцеляристы, подканцеляристы и копиисты (или дьяки, подьячие различных статей, писцы), распределенные по столам и повытьям, составляли канцелярию в собственном смысле этого слова, возглавляемую секретарями. Они и вели всю текущую работу, готовили материалы для судей, исполняли их решения. Отдельные подразделения канцелярий ведали размещением воинского постоя, учетом денежных сумм, заведованием тюрьмами, каторжным двором в Петербурге. Состояли при полицмейстерских канцеляриях заплечных дел мастера, барабанщики для объявления указов. Были созданы службы архитекторов, по починке мостов, чистке труб, ремонту мостовых, очистке улиц, пожарные команды и т. д.

Между офицерами полицмейстерской канцелярии, в том числе и между судьями - членами присутствия, были распределены обязанности по заведованию отдельными частями полицейского управления. Так, один из членов присутствия ведал отводом квартир для солдатского постоя, другой - учетом денежных сумм, третий (полицмейстер) заведовал каторжным двором.

На петербургских островах и в московских слободах (полицейских «командах», которых вначале было при Петре I в Петербурге - 5, в Москве – 8 - 12) создавались полицейские съезжие дворы под руководством одного-двух обер-офицеров с командами солдат и унтер-офицеров, подъячими.

Полицейские чипы жалованье и провиант получали в основном наравне с военнослужащими. В 1718 г. майору полиции в год полагалось жалованья 168 руб., капитану - 96 руб., прапорщику - 50 руб., вахмистру - 14 р. 40 к., сержанту - 10 р. 08 к. и 7 р. 20 к., каптенармусам - 13 р. 68 к. и 9 р. 71 к., капралам - по 6 руб. и 6 руб. 96 к., писарям - по 8 р. 04 к. и 6 р. 96 к., рядовым - по 7 р. 20 к. и 6 руб. Штаб и обер-офицеры полицмейстерской канцелярии и их денщики жалованье, провиант и амуницию получали из Главного комиссариата, с 1721 г. - из остаточных сумм Военной коллегии, «покеже армия в полном комплекте состоять не может».

В 1719 г. для чинов в полиции была введена особая форма (кафтаны василькового цвета с красными обшлагами, зеленые камзолы, короткие штаны василькового же цвета и т. п.). На вооружении полиции были алебарды, шпаги и фузеи со штыками. Все полицейские служащие при поступлении на должность приносили присягу, в которой клялись «верным, добрым я послушным рабом» быть царю, царице и их наследникам, их права и прерогативы «по крайнему разумению, силе и возможности предостерегать и оборонять и в том живота своего в потребном случае не щадить», способствовать полезным для царя делам, предотвращать от него беду и убыток, строго соблюдать тайну, исполнять законы и предписания начальства. После произнесения текста присяги чиновник целовал Евангелие и крест.     

К 1721 г. весь персонал полиции Петербурга не превышал 100 человек. При широкой компетенции и громоздкости делопроизводства его нельзя было считать многочисленным. Поэтому, создавая регулярную полицию, Петр I не отказывался и от использования на полицейской службе местного населения. Были восстановлены и подчинены полицейским съезжим дворам сотские, пятидесятские, десятские, сменяемые через полгода, и караульщики, поочередно выставляемые от дворов, хозяева которых не получали иммунитета от этой повинности. Последние ставились на ночь у рогаток, решеток, надолбов и шлагбаумов, перегораживавших городские улицы. Эта полицейская повинность не была эффективной, поэтому генерал-полицмейстер добивался замены караульщиков военнослужащими на постоянной основе с возложением на жителей обязанности компенсировать содержание таких команд. Однако принято было только предложение о дополнительном налоге на жителей, а все мужчины податных сословий, достигшие 20-летнего возраста, продолжали привлекаться для исполнения полицейских функций. В «доношении» полицмейстерской канцелярии от 2 сентября 1723 г. говорилось, что в Петербурге, кроме Васильевского острова установлен 141 шлагбаум, у которых еженочно дежурит 342 человека, не считая сотских, десятских и пятидесятских.

Компетенция полицейских учреждений, создававшихся на регулярной основе, была в основном намечена упомянутыми Пунктами генерал-полицмейстеру. На содержании этого документа явно отразилось влияние «пунктов», которые ранее давались Адмиралтейской и Петербургской губернской канцеляриями надсмотрщикам. Спешка в составлении документа выразилась в недостаточной последовательности изложения закрепленных за генерал-полицмейстером полномочий. Генерал-полицмейстеру поручалось следить за регулярностью застройки (п. 1, 4) и противопожарной безопасностью (п. 1, 8, 13), за укреплением и надлежащим содержанием берегов рек, уличных стоков (п. 2), за чистотой улиц и незатруднительным проездом по ним (п. 3, 6), за санитарным состоянием торговли продовольствием (п. 5); он должен был задерживать, допрашивать и отправлять с делами в суд лиц, задержанных на улицах или рынках за драки (п. 7), пресекать содержание притонов для правонарушителей (п. 9), задерживать и допрашивать «всех гуляющих и слоняющихся людей», из них трудоспособных определять на работу (п. 10), строго учитывать приезжих, выявляя беглых (п. 11), а также размещать солдатский постой.

Сразу же за этим законодательным актом, действие которого было распространено и на московскую полицию, от имени царя и Сената лавиной обрушились указы и резолюции, в которых детализировались положения Пунктов, дополнялись полномочия полиция. Генерал-полицмейстеру и другим полицейским чиновникам и служителям, а также горожанам за неисполнение указов грозили суровыми мерами наказания. Так, за неисправные печи - штрафовать домохозяев соответственно на 10, 20, 30 рублей, за торговлю при помощи фальшивых мер и весов следовало виновного «жестоко» штрафовать, за продажу «нездорового харчу и мертвечины» - бить кнутом (за первую вину), сослать на каторгу (за вторую вину), подвергнуть смертной казни (за третью вину).