Реформы Петра 1 в России

Областная реформа, отвечая наиболее актуальным потребностям самодержавной власти, явилась в  то же время следствием развития бюрократической  тенденции, столь характерной уже  для предшествующего периода. Именно с помощью усиления бюрократического элемента в управлении Петр намеревался  решать все государственные вопросы. Реформа привела не только к сосредоточению финансовых и административных полномочий в руках нескольких губернаторов — представителей центральной власти, но и к созданию на местах разветвленной  иерархической сети бюрократических  учреждений с большим штатом чиновников. Прежняя система “приказ - уезд” была удвоена: “приказ (или канцелярия) - губерния — провинция — уезд”.

Подобная же схема была заложена в идее организации  Сената. С одной стороны, функционирование губернского аппарата скоро показало, что необходим координирующий его  работу высший орган, облеченный особым доверием царя. С другой стороны, образование  Сената как высшего правительственного органа, изначально бюрократического, имело свою предысторию. Коротко говоря, дошедшая до петровских времен система управления с приказами и Боярской думой являлась рудиментом, остатком некогда сильной системы управления сословно-представительной монархии, сложившейся в XVI-начале XVII в. По не выясненным до конца причинам в середине XVII в. главное звено этой системы - Земский Собор — прекратил существование, как и выборные элементы системы местного управления. Самодержавие, резко усилившееся во второй половине XVII в., явно не нуждалось в институтах представительства и самоуправления, сколь бы ущербными они ни были. В начале XVIII в. фактически прекращаются заседания Боярской думы - традиционного совета высших представителей знати. Функции Боярской думы по управлению центральным и местным аппаратом переходят к так называемой “Консилии министров” — временному совету начальников важнейших правительственных ведомств. Уже в деятельности этого временного органа отчетливо видны все усиливающиеся бюрократические тенденции. Они проявились в установлении режима работы, четком распределении обязанностей и ответственности между отдельными членами консилии, а также во введении разнообразных делопроизводственных бумаг, чего не знала Боярская дума. Именно со стремлением Петра добиться успеха в делах путем усиления бюрократического начала связан и знаменитый указ от 7 октября 1707 г., которым Петр предписывает всем членам совета оставлять под рассмотренным делом подписи, “ибо сим всякого дурость явлена будет”.

Создание, устройство и функционирование Сената явилось  уже следующим уровнем бюрократизации высшего управления. Постоянный состав сенаторов, элементы коллегиальности, личная присяга, программа работы на длительный период, строгая иерархичность управления, во главе которого был поставлен Сенат, создание канцелярии Сената с большим штатом служащих, контор — специализированных филиалов Сената — все это подтверждало возрастание значения бюрократических принципов, без которых Петр не мыслил ни эффективного управления, ни самого самодержавия как политического режима личной власти.

Необходимо  еще раз подчеркнуть аспект, без  учета которого трудно понять суть многих явлений в истории России. Это роль государства в жизни  общества. Она огромна. Во многом все  прогрессивное и реакционное  идет сверху. Для России с давних пор стало естественным явление, когда не общественное мнение определяет законодательство, а, наоборот, законодательство сильнейшим образом формирует (и  даже деформирует) общественное мнение и общественное сознание. Петр, исходя из концепций рационалистической философии, о чем шла речь выше, и традиционных представлений о роли самодержца в России, придавал огромное значение писаному законодательству, он искренне верил в то, что “правильный” закон, вовремя изданный и последовательно осуществленный в жизни, может сделать почти все, начиная со снабжения народа хлебом и кончая исправлением нравов. Именно поэтому законодательство петровской эпохи отличалось ярко выраженными тенденциями ко всеобъемлющей регламентации, бесцеремонным вмешательством в сферу частной и личной жизни, выполняло функции назойливой “полиции нравов”.

Плохое состояние  подданных ассоциировалось у  Петра с пренебрежением к закону, точное исполнение которого — единственная панацея от трудностей жизни. Сомнений в адекватности закона действительности у него никогда не возникало.

Закон реализовывался лишь через систему бюрократических  учреждений. Можно говорить о создании при Петре подлинного культа учреждения, административной инстанции. Ни одна общественная структура — от торговли до Церкви, от солдатской казармы до частного дома — не могла существовать без  управления, контроля или наблюдения со стороны специально созданных органов общего или специального назначения.

Мысль великого реформатора России была направлена, во-первых, на создание такого совершенного и всеобъемлющего законодательства, которым была бы по возможности охвачена и регламентирована вся жизнь  подданных. Во-вторых, Петр мечтал о  создании совершенной и точной как  часы государственной структуры, через  которую бы могло реализовываться  законодательство. Идею создания такого аппарата Петр вынашивал давно, но только когда военная угроза стала ослабевать и сомнений в победе над Швецией не оставалось, он решился. Оформление идеи реформы государственного аппарата и ее осуществление относятся к концу 10—началу 20-х годов XVIII в., когда Петр во многих сферах внутренней политики начинает отходить от принципов голого насилия к регулированию общественных явлений с помощью бюрократической машины. Образцом для задуманной государственной реформы Петр избрал шведское государственное устройство, в основе которого лежал последовательно проводимый принцип камерализма.

Суть этого  распространенного в Европе в начале XVIII в. учения такова: введение в систему управления четкого бюрократического начала, при котором структура аппарата создавалась по функциональному принципу, вводилось также разделение властей. Единство иерархической структуры аппарата сочеталось с единством обязанностей, штатов, оплаты труда чиновников. Все это, как и функционирование учреждений, подвергалось строгой регламентации с помощью разнообразных уставов и инструкций. Петр прилагал огромные усилия к налаживаю бесперебойной, эффективной работы созданных учреждений и главное внимание уделял именно разработке и усовершенствованию многочисленных регламентационных документов, которые, по мысли их создателя, должны были обеспечить эффективность работы аппарата.

Петр последовательно  стремился к созданию целой иерархии регламентов. Он пошел гораздо дальше европейских апологетов камерализма в обобщении и систематизации административного права. Обобщив опыт шведской государственности с учетом некоторых специфических сторон русской действительности, он создал не имеющий в тогдашней Европе аналогов своеобразный регламент регламентов - Генеральный регламент 1719—1724 гг., содержавший самые общие принципы работы бюрократического аппарата. Эти общие принципы применительно к отраслям развивались и детализировались в регламентах отдельных учреждений, а работа каждой категории чиновников, численность которых увеличилась в 3-4 раза за время реформ, определялась своей инструкцией. Петр создал образец регламента коллегии, разработав своеобразный образцовый регламент центрального учреждения — Адмиралтейской коллегии. Он включал в себя помимо общих положений регламенты 56 должностей чиновников, начиная с пространного регламента президента коллегии и кончая почти анекдотическим регламентом 46-м “О должности профоса”, гласившим: “Должен смотреть, чтоб мимо отхожих мест не испражнялись, и ловить, а если поймает, то бить кошками и велеть вычистить”.

Новая система  центральных учреждений была реформирована  вместе с системой высших органов  власти и местного управления. Особенно важной была реформа Сената, занявшего  ключевое положение в государственной  системе Петра. Сенат сосредоточивал судебные, административные и законосовещательные  функции, ведал коллегиями и губерниями. Назначение и утверждение чиновников также составляло его важную прерогативу. Неофициальным главой Сената, состоящего из первейших сановников, был генерал-прокурор, наделенный особыми полномочиями и подчиненный только монарху. Создание должности генерал-прокурора положило основание целому институту прокуратуры, образцом для которого послужил французский административный опыт. Прокуроры разных рангов осуществляли контроль за соблюдением законности и правильностью ведения дел практически во всех центральных и многих местных учреждениях. Пирамида явного государственного надзора, выведенная из-под контроля административных органов, дублировалась пирамидой тайного надзора - фискальского, имевшего подобную прокуратуре разветвленную и иерархическую структуру. Важно заметить, что, стремясь достичь своих целей, Петр освободил фискалов, профессия которых — донос, от ответственности за ложные обвинения, что расширяло для них возможности злоупотребления властью. С петровских времен в русском народе фискальство стало синонимом гнусного доносительства.

Создание бюрократической  машины, пришедшей на смену системе  средневекового управления, в основе которого лежал обычай, - естественный процесс. Бюрократия — необходимый  элемент структуры государств нового времени. Однако в условиях российского  самодержавия, когда ничем и никем  не ограниченная воля монарха —  единственный источник права, когда  чиновник не ответствен ни перед кем, кроме своего начальника, создание бюрократической машины стало и  своеобразной “бюрократической революцией”, в ходе которой был запущен  вечный двигатель бюрократии. Начиная с петровских времен он начал работать по присущим ему внутренним законам, ради конечной цели упрочения своего положения — мобильно и гибко откликаясь на изменения жизни. Все эти черты созданной петровским режимом бюрократии позволили ей успешно существовать вне зависимости от того, какой властитель сидел на троне — умный, глупый, деловой или бездеятельный. Многие из этих черт и принципов сделали сплоченную касту бюрократов неуязвимой и до сего дня. Достойно примечания, что в первые годы после смерти Петра некоторые государственные деятели с тоской вспоминали “золотые времена” приказов и их знаменитая “московская волокита” представлялась простой, как огурец, по сравнению с чудищем бюрократии, рожденной петровскими государственными реформами.

Петровская  государственная реформа, а также  преобразование армии, несомненно, привели  к достаточно четкому разделению военной и гражданской служб. Но вместе с тем петровские реформы  ознаменовались широким распространением практики участия профессиональных военных в государственном управлении. Это выражалось, в частности, в  регулярном использовании военных, особенно — гвардейцев, в качестве эмиссаров царя, наделенных для исполнения своего срочного задания чрезвычайными  полномочиями, что открывало им дорогу к применению репрессий и насилия  в отношении как администрации, так и населения. Такое крупное и сложное мероприятие, как “ревизия” — перепись населения - было осуществлено также силами военных, причем на переписи была занята почти половина офицерского корпуса. К этой практике правительство прибегало не раз и впоследствии. В основе военно-бюрократической системы, созданной Петром, лежала четкая иерархичность, соподчиненность всех звеньев. Вершиной этой системы являлся трон, а если прибегнуть к заданному образу — мостик, на котором бессменно стоял царственный шкипер.

Церковная реформа.

Важную роль в утверждении абсолютизма играла церковная реформа Петра. Во второй половине XVII в. позиции Русской православной церкви были весьма прочными, она сохраняла  административную, финансовую и судебную автономию по отношению к царской  власти. Последние патриархи Иоаким (1675-1690 гг.) и Адриан (1690-1700) гг. проводили политику, направленную на укрепление этих позиций.

Церковная политика Петра, как и его политика в  других сферах государственной жизни, была направлена прежде всего на как можно более эффективное использование церкви для нужд государства, а если конкретнее - на выжимание из церкви денег на государственные программы, прежде всего на строительство флота. После путешествия Петра в составе Великого посольства его занимает еще и проблема полного подчинения церкви своей власти. Поворот к новой политике произошел после смерти патриарха Адриана. Петр распоряжается провести ревизию для переписи имущества Патриаршего дома. Воспользовавшись информацией о выявленных злоупотреблениях, Петр отменяет выборы нового патриарха, поручая в то же самое время митрополиту Рязанскому Стефану Яворскому пост "местоблюстителя патриаршего престола". В 1701 г. образуется Монастырский приказ - светское учреждение - для управления делами церкви. Церковь начинает терять свою независимость от государства, право распоряжаться своей собственностью.

Петр, руководствуясь просветительской идеей об общественном благе, для которого необходим продуктивный труд всех членов общества, разворачивает  наступление на монахов и монастыри. В 1701 г. царский указ ограничивает число  монахов: за разрешением на постриг  теперь нужно было обращаться в Монастырский приказ. Впоследствии у царя появилась  идея использовать монастыри как  приюты для отставных солдат и  нищих. В указе 1724 г. количество монахов  в монастыре ставится в прямую зависимость от числа людей, за которыми они ухаживают.

Сложившиеся отношения между церковью и властью  требовали нового юридического оформления. В 1721 г. видный деятель Петровской эпохи  Феофан Прокопович составляет Духовный регламент, который предусматривал уничтожение института патриаршества и образование нового органа - Духовной коллегии, которая вскоре была переименована в "Святейший правительственный Синод", официально уравненный в правах с Сенатом. Президентом стал Стефан Яворский, вице-президентами - Феодосий Яновский и Феофан Прокопович. Создание Синода явилось началом абсолютистского периода русской истории, так как теперь вся власть, в том числе и церковная, была сосредоточена в руках Петра. Современник сообщает, что когда русские церковные деятели пытались протестовать, Петр указал им на Духовный регламент и заявил: "Вот вам духовный патриарх, а если он вам не нравится, то вот вам (бросив на стол кинжал) булатный патриарх". Принятие Духовного регламента фактически превратило русских священнослужителей в государственных чиновников, тем более что для надзора за Синодом было поставлено светское лицо - обер-прокурор.

Реформа церкви осуществлялась параллельно с податной реформой, проводились учет и классификация  священников, а низшие их слои были переведены в подушный оклад. По сводным  ведомостям Казанской, Нижегородской  и Астраханской губерний (образованы в результате членения Казанской  губернии), от подати было освобождено  только 3044 священника из 8709 (35%). Бурную реакцию среди священников вызвало  Постановление Синода от 17 мая 1722 года, в котором священнослужителям вменялось  в обязанность нарушать тайну  исповеди, если у них была возможность  сообщить какие-либо важные для государства  сведения.