Реформы системы государственного управления Петра I

  В первой четверти XVIII в. переход  к абсолютизму  был  ускорен   Северной

войной и получил свое завершение. Именно в  петровское  правление  создаются

регулярная армия  и  бюрократический  аппарат  государственного  управления,

происходит как фактическое, так и юридическое оформление абсолютизма.

    Для абсолютной  монархии  характерны  наивысшая  степень   централизации,

развитый, полностью зависимый  от монарха  бюрократический  аппарат,  сильная

регулярная армия. Эти признаки были присущи и российскому абсолютизму.

    Армия помимо своей  основной внутренней функции   по  подавлению  народных

волнений и восстаний, выполняла  и другие функции. С петровского  времени  она

широко использовалась в государственном  управлении как принудительная  сила.

Большое распространение получила практика посылки воинских команд  на  места

для  понуждения  администрации  к   лучшему   выполнению   правительственных

распоряжений и указаний. Но иногда  и  центральные  учреждения  ставились  в

такое же положение, например даже деятельность  Сената  в  первые  годы  его

создания находилась под контролем  гвардейских офицеров.  Офицеры  и  солдаты

занимались также переписью  населения,  сбором  налогов  и  недоимок  и  т.д.

Наряду с армией для подавления  своих  политических  противников  абсолютизм

использовал и специально  созданные  для  этой  цели  карательные  органы  -

Преображенский приказ, Тайную канцелярию и др.

    В первой четверти XVIII в. возникает и вторая опора  абсолютной  монархии

- бюрократический аппарат государственного управления.

 

    Органы центральной власти, унаследованные от прошлого времени  (Боярская

дума,  приказы)  ликвидируются,  появляется  новая  система  государственных

учреждений.

    Особенность российского  абсолютизма состояла в  том,  что  он  совпал  с

развитием крепостничества, тогда  как в большинстве стран  Европы  абсолютная

монархия складывалась в  условиях  развития  капиталистических  отношений  и

отмены крепостного права.

    Старая форма управления: царь с  Боярской  думой  -  приказы  -  местная

администрация в уездах, не отвечала новым задачам ни в  обеспечении  военных

потребностей  материальными  ресурсами,  ни  в  сборе  денежных  податей   с

населения.  Приказы  часто  дублировали   функции   друг   друга,   создавая

неразбериху в управлении и медлительность в  принятии  решений.  Уезды  были

разных  размеров  -  от  уездов-карликов  до  уездов-великанов,  что  делало

невозможным  эффективное  использование  их   администрации   для   взимания

налогов.  Боярская  дума  с  ее  традициями   неспешного   обсуждения   дел,

представительства родовитой знати, не всегда компетентная в  государственных

делах, также не отвечала требованиям  Петра.

    Установление  абсолютной  монархии  в  России   сопровождалось   широкой

экспансией  государства,  его  вторжением   во   все   сферы   общественной,

корпоративной  и  частной  жизни.  Петр  1  проводил  политику   дальнейшего

закрепощения крестьян, принявшую  наиболее жесткие формы на исходе  XVIII  в.

Наконец, усиление роли государства  проявилось  в  детальной,  обстоятельной

регламентации прав и обязанностей отдельных  сословий  и  социальных  групп.

Наряду с этим происходила  юридическая  консолидация  правящего  класса,  из

разных феодальных слоев сложилось  сословие дворянства.

    Государство, сформировавшееся в начале XVIII в., называют полицейским не

только потому, что  именно  в  этот  период  была  создана  профессиональная

полиция, но и потому, что государство  стремилось вмешиваться во все  стороны

жизни, регламентируя их.

    Административным  преобразованиям  способствовал  и  перенос  столицы  в

Петербург.  Царь  хотел  иметь  под  рукой  необходимые  рычаги  управления,

которые   он   зачастую   создавал   заново,   руководствуясь   сиюминутными

потребностями. Как и во всех  других  своих  начинаниях,  Петр  при  реформе

государственной  власти  не  считался  с  российскими  традициями  и  широко

переносил на  русскую  почву  известные  ему  по  западноевропейским  вояжам

структуры и  методы  управления.  Не  имея  четкого  плана  административных

реформ, царь, вероятно, все же представлял  желаемый  образ  государственного

аппарата. Это строго централизованный и  бюрократический  аппарат,  четко  и

быстро исполняющий указы государя, в пределах своей компетенции  проявляющий

разумную инициативу. Это нечто очень похожее на армию,  где  каждый  офицер,

исполняя  общий  приказ  главнокомандующего,  самостоятельно   решает   свои

частные и конкретные  задачи.  Как  мы  увидим,  петровской  государственной

машине было далеко до подобного  идеала, который  просматривался  только  как

тенденция, хотя и четко выраженная

    В первой  четверти  XVII  в.  был  осуществлен   целый  комплекс  реформ,

связанных с перестройкой центральных  и местных органов власти и  управления,

областей  культуры  и  быта,  а  также  происходит  коренная   реорганизация

вооруженных сил. Почти все эти  изменения  происходили  во  время  правления

Петра I и имели огромное прогрессивное  значение.

    Рассмотрим  реформы  высших органов  власти  и   управления,  прошедшие  в

первой четверти XVIII в., которые принято подразделять на три этапа:

    1699-1710 гг. - частичные преобразования;

    1710-1719  гг.  -  ликвидация  прежних  центральных  органов   власти   и

управления, создание Сената, появление  новой столицы;

    1719-1725  гг.  - образование новых органов отраслевого управления,

проведение  второй  областной  реформы,  реформы  церковного  управления   и

финансово-налоговой.

 

 

1. Реформа центрального управления

 

    Последнее упоминание  о последнем заседании  Боярской  думы  относится  к

1704 г. Возникшая в 1699г. Ближняя   канцелярия  (учреждение,  осуществлявшее

административно-финансовый контроль в государстве) приобрела  первостепенное

значение. Реальной властью обладала заседавшая в здании  Ближней  канцелярии

Консилия министров - совет глав важнейших  ведомств  при  царе,  управлявший

приказами и канцеляриями, обеспечивавший  армию  и  флот  всем  необходимым,

ведавший  финансами  и  строительством  (после  образования  Сената  Ближняя

канцелярия   (1719)   и   Консилия   министров   (1711)   прекращают    свое

существование).

    Следующим этапом в  реформе центральных  органов   власти  стало  создание

Сената. Формальной причиной послужил отъезд Петра на  войну  с  Турцией.  22

февраля 1711 г. Петр собственноручно  написал указ о составе Сената,  который

начинался фразой:  "Определили  быть  для  отлучек  Наших  Правительствующий

Сенат для управления". Содержание этой фразы дало  повод  историкам  до  сих

пор спорить о том, каким учреждением  представлялся  Петру  Сенат:  временным

или постоянным. 2 марта 1711г. царь издал  несколько  указов:  о  компетенции

Сената и правосудия,  об  устройстве  государственных  доходов,  торговли  и

других отраслей государственного хозяйства. Сенату предписывалось:

    • "Суд иметь нелицемерный, и неправедных судей наказывать отнятием чести

и всего имения, то ж и ябедникам  да последует"

    • "Смотреть  во  всем  государстве  расходов,  и  ненужные,  а  особливо

напрасные, оставить".

 

• "Денег, как возможно, собирать, понеже деньги суть артерия войны".

    Члены Сената назначались  царем. В его состав первоначально  входило всего

девять человек, которые решали дела  коллективно.  В  основу  комплектования

Сената был  положен  не  принцип  знатности,  а  компетентности,  выслуги  и

близости к царю.

    С 1718 по 1722 г. Сенат стал собранием президентов коллегий. В 1722  г.

он был реформирован тремя указами  императора.  Изменен  состав,  включающий

как президентов коллегий, так  и  сенаторов,  коллегиям  чуждых.  Указом  "О

должности Сената" Сенат получил право издавать собственные указы.

    Круг вопросов, которые  находились в его ведении, был   достаточно  широк:

вопросы  правосудия,  расходы  казны  и  налоги,   торговля,   контроль   за

администрацией разных уровней. Сразу  же вновь созданное учреждение  получило

канцелярию с многочисленными  отделами - "столами",  где  работали  подьячие.

Реформа 1722 г. превратила Сенат в  высший  орган  центрального  управления,

вставший над всем государственным  аппаратом.

    Своеобразие эпохи   петровских  реформ  состояло  в усилении  органов и

средств  государственного  контроля.  А   для   надзора   за   деятельностью

администрации при Сенате была  учреждена  должность  обер-фискала,  которому

должны быть подчинены провинциал-фискалы  (1711).  Недостаточная  надежность

фискалитета привела в свою очередь  к возникновению  в  1715  г.  при  Сенате

должности  генерального  ревизора,  или  надзирателя  указов.  Главное  дело

ревизора - "чтобы все исполнено  было". В 1720 г. сделан  был  более  сильный

нажим на Сенат: предписано было наблюдать, чтобы здесь "все было  сделано

порядочно, и суетных разговоров, крика и прочего не было". Когда  и  это  не

помогло, через год обязанности  и генерального прокурора и

 

обер-секретаря возложили на военных: один из штаб-офицеров армии дежурил в

Сенате помесячно для наблюдения за порядком, а "кто  из  сенаторов  бранился

или невежливо  поступал,  того  дежурный  офицер  арестовывал  и  отводил  в

крепость, давая, разумеется, знать  государю".

    Наконец в 1722 г.  эти   функции  возложили  на  специально  назначенного

генерал-прокурора, который "должен  был  накрепко  смотреть,  дабы  Сенат  в

своем звании праведно и нелицемерно  поступал", иметь надзор над  прокурорами

и  фискалами  и  вообще  быть  "оком  государевым"  и  "стряпчим   в   делах

государственных".

    Таким  образом,  царь-реформатор  вынужден   был   постоянно   расширять

созданную   им   специальную    систему    организованного    недоверия    и

доносительства, дополняя существующие органы контроля новыми.

    Однако создание Сената не могло завершить реформы  управления,  так  как

отсутствовало промежуточное звено  между  Сенатом  и  губерниями,  продолжали

действовать многие приказы. В 1717-1722 гг. на смену 44 приказам конца  XVII

в. пришли коллегии. В отличие от приказов, коллегиальная система (1717-1719

гг.)   предусматривала   систематическое   разделение    администрации    на

определенное количество ведомств, что само по себе создавало  более  высокий

уровень централизации.

    Сенат назначил президентов  и вице-президентов, определил штаты и порядок

работы. Кроме руководителей, в  состав  коллегий  входили  четыре  советника,

четыре асессора (заседателя), секретарь, актуариус, регистратор,  переводчик

и подьячие. Специальным указам предписывалось с 1720 г. начать  производство

дел новым порядком.

     В 1721 г. была создана  Вотчинная коллегия, заменившая  Поместный приказ,

в ведении которой находилось дворянское землевладение.  На  правах  коллегий

были Главный магистрат, который  управлял городским  сословием,  и  Святейший

правительствующий  Синод.  Его  появление  свидетельствовало  о   ликвидации

автономии церкви.

    В 1699 г. с целью улучшить  поступление  в  казну   прямых  налогов  была

учреждена Бурмистерская палата, или  Ратуша. К 1708  г.  она  превратилась  в

центральное  казначейство,  заменив  Приказ  большой  казны.  В  нее   вошли

двенадцать старых финансовых приказов. В 1722 г. из единой  Берг-мануфактур-

коллегии  выделилась  Мануфактур-коллегия,   на   которую,   кроме   функций

управления промышленностью, были возложены задачи экономической  политики  и

финансирования. За Берг-коллегией  остались функции горнодобычи  и  монетного

дела.

    В отличие от приказов, действовавших на основании обычая  и  прецедента,

коллегии  должны  были  руководствоваться  четкими   правовыми   нормами   и

должностными инструкциями.  Наиболее  общим  законодательным  актом  в  этой

области  был  Генеральный  регламент  (1720),  представлявший  собой   устав

деятельности государственных  коллегий, канцелярий и  контор  и  определявший

состав их членов, компетенцию, функции,  порядок  деятельности.  Последующее

развитие  принципа  чиновной,  бюрократической  выслуги  нашло  отражение  в

петровской  "Табели  о  рангах"  (1722).  Новый  закон  разделил  службу  на

гражданскую и военную.  В нем было  определено  14  классов,  или рангов,

чиновников. Всякий  получивший  чин  8-го  класса  становился  потомственным

дворянином. Чины с 14-го по 9-й тоже давали дворянство, но только личное.

    Принятие "Табели о  рангах" свидетельствовало о том, что  бюрократическое

начало  в  формировании  государственного  аппарата,  несомненно,   победило

начало аристократическое. Профессиональные качества,  личная  преданность  и

выслуга  становятся  определяющими  для  продвижения  по  службе.  Признаком