Российская бюрократия и реформы

Мичуринский государственный аграрный университет                                                            

                                                                                                                                                               

                                Шифр № 13688                                                                                           

                                                                                                                                                               

                         Контрольная работа № 1                                                                                   

                                                                                                                                                               

                                                                                                                                                               

По Истории государственной службы в России                                                

                            

                                                                                                                                                               

         за 1 курс на тему: Российская бюрократия и реформы                                             

                                                                                                                                                               

         Студента – заочника Воековой И.М.                                                             

                                                                                                                                                               

Института заочного и дистанционного образования                                                                                                                                                                                                                             

 Специальность Государственное и муниципальное управление                                                             

                                                                                                                                                               

Дата отправки работы в университет 08.01.2014 г.                                                           

                       

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Содержание:

 

Введение………………………………………………………………………….3

Вельможи и приказные…………………………………………………………3

Рождение либеральной бюрократии…………………………………………..5

 

 

Введение

Вопрос о либеральной бюрократии в России тесно связан с более  широким вопросом - о возможности проведения эффективной реформаторской политики. В настоящее время распространена точка зрения, согласно которой российские реформы обречены на поражение из-за бедности кадровой составляющей и системной коррупции. Как ни странно, но такие же печальные выводы делались и накануне Великих реформ Александра II - самого масштабного реформаторского проекта в России, проведенного, в отличие от петровских преобразований, без кнута и трагедий сотен тысяч людей. И, кстати, проекта, не повлекшего за собой распада страны, - в отличие от советской перестройки.

Основными акторами Великих реформ стали либеральные бюрократы - образованные, довольно молодые (особенно по сравнению  со своими предшественниками николаевского  времени) администраторы, занявшие ключевые посты в системе государственного управления. Именно они выступили не только инициаторами, но и «технологами» реформ, продемонстрировав незаурядное умение реализовывать на практике самые смелые проекты. Энтузиазм этих людей сочетался с идеализмом, которого ранее не знала российская государственная служба.

Вельможи и приказные

До второй четверти XIX столетия либеральной - да и вообще эффективной (по Максу  Веберу) - бюрократии в России не было. Государственную (а скорее, государеву) службу исправляли преимущественно  вельможи и приказные. Среди первых были либералы, мечтавшие переделать страну по английскому или французскому образцу, но от бюрократа их отличало то, что они не жили службой, а рассматривали ее как необходимое (для престижа, укрепления положения в обществе) дополнение к своему происхождению, изначально дававшему немалые привилегии. Часто их образование было неплохим, но бессистемным, лишенным практического подхода. Лишь относительно немногие из них были эффективны в своей служебной деятельности.

Приказные, в свою очередь, были винтиками государственного аппарата, не претендовавшими на блеск и славу. Обычно неважно образованные, они обладали практическим опытом, позволявшим решать самые сложные вопросы, но только в рамках традиционной системы, закрытой для каких-либо модернизационных влияний. Платили приказным достаточно скудно, но они находили массу способов компенсировать эту неприятность и сделать службу прибыльным занятием. Успех подобного чиновника зависел, в первую очередь, от того, насколько он мог обогащаться на службе. Чичиков на таможне, Земляника в богоугодном заведении, Ляпкин-Тяпкин в суде - все это примеры коррупции, принявшей системный характер (неслучайно Николай I, посмотрев «Ревизора», заметил, что досталось в нем всем, а в первую очередь ему самому - как главе государства, неспособному модернизировать государственный аппарат).

Понятно, что вельможи не могли  изменить «правил игры» на государственной  службе, а приказные категорически  этого не хотели. Существовала, правда, «промежуточная» категория - образованные администраторы, честно и усердно служившие, но в силу своей немногочисленности ничего изменить неспособные. В конце концов, они превращались в людей, подчинявшихся общей административной инерции, боявшихся начальства и презиравших коррумпированных приказных. Даже если у них и были мечты о реформах, то в обстановке повседневной рутины таковые быстро исчезали. Разумеется, никакого диалога с обществом подобная система - самодостаточная и самодовольная - не допускала. Но и само общество было слабо, причем до такой степени, что государство просто могло не обращать на него внимания, следя лишь за тем, чтобы в него не проникала крамола.

Рождение либеральной  бюрократии

Создателями либеральной бюрократии в России были два человека - Михаил Сперанский и Николай I. Казалось бы, парадоксальное заключение. Со Сперанским все ясно: он действительно реформатор, сторонник модернизации России, чьи идеи о представительном органе власти были реализованы лишь спустя почти столетие после того, как были выдвинуты. Но Николай до сих пор воспринимается почти исключительно как охранитель на троне.

Начнем с вклада Сперанского. Сама его карьера - попович, выпускник  провинциальной семинарии, ставший  одним из наиболее влиятельных администраторов  России, - могла послужить образцом для честолюбивых образованных молодых людей, выбравших гражданскую карьеру. Инициировав указ Александра I об экзаменах, необходимых для получения чина, Сперанский добился подъема престижа гражданской службы, на которую теперь отбирали лучших. Хотя бы теоретически; как повелось в России, из правила сделали множество исключений, а профессора-экзаменаторы стали брать взятки, что неудивительно в условиях системной коррупции. Однако сам принцип, согласно которому коллежский асессор (штатский чин, соответствующий военному чину капитана) должен был разбираться в цивилистике (гражданском праве) и отечественной истории, а также знать хотя бы один иностранный язык, наносил сильнейший удар по приказному сословию. Как следствие, на гражданскую службу постепенно потянулась образованная молодежь, обладавшая иной, чем приказные, системой ценностей. Еще одна заслуга Сперанского - создание (уже в николаевское время) свода законов, который упорядочил российское законодательство, сократив возможности для чиновничьего произвола.[3]

А что же Николай, реакционер и деспот? Если первое определение, в общем, верно, то второе можно считать идеологическим клише. Николай был едва ли не первым русским монархом, который искренне стремился в точности соблюдать  действующие законы, рассматривая это как царскую обязанность - причем не всегда приятную. Достаточно вспомнить его отношение к своей роли царя Польского, который должен был править согласно Конституции, введенной Александром I. Для Николая поездка в Варшаву на коронацию польской короной была крайне неприятной, но он не мог нарушить закона. Правда, это не прибавило ему сторонников в Польше, где сам факт зависимости от России воспринимался крайне болезненно. После восстания 1830-1831 годов польская Конституция была упразднена, но и здесь речь шла не столько о безудержной деспотии, сколько о формальном нарушении самими поляками действующей Конституции, согласно которой они не могли в одностороннем порядке лишить Николая права на польский трон.

Реакционер Николай I прекрасно  понимал важность контроля над образованием молодых людей: он внимательно читал показания декабристов, в которых подробно рассказывалось о том, как либеральные идеи проникали в русское общество вместе с французскими пансионами и домашними учителями. Однако в качестве альтернативы необходимо было создать конкурентоспособную государственную систему образования. Одним из результатов такой политики стала реорганизация Царскосельского лицея в юридическое учебное заведение. Кроме того, были открыты Училище правоведения, Военная академия, Технологический институт. Улучшилось преподавание наук в университетах - Николай терпеть не мог мистиков-обскурантов, чуть было не разрушивших систему высшего образования в последние годы царствования Александра I. Лишь после 1848 года Николай в страхе (иное слово подобрать сложно) перед революционными идеями стал проводить жесткую консервативную политику, но даже в этих условиях либерал Тимофей Грановский продолжал чтение лекций в Московском университете.

Образовательная политика Николая  и его министра, графа Сергея Уварова, способствовала тому, что на государственную службу действительно стали поступать более образованные чиновники, обучившиеся при этом наукам под благонамеренным контролем. Однако царь переоценил «контрольные» возможности государства. Образование расширяло кругозор, побуждало к анализу европейского опыта управления. Увеличившееся количество образованных чиновников, тесно связанных друг с другом общим университетским прошлым, позволяло постепенно вытеснять некомпетентных и вороватых приказных. Причем на основе меритократии (принципа заслуг), а не коррупции: «новые люди», такие, как Дмитрий и Николай Милютины, Михаил Рейтерн, Валериан Татаринов, Сергей Зарудный, Николай Стояновский и другие, были гораздо эффективнее своих предшественников.

Постепенно такие чиновники  «росли» по службе, опережая менее  способных коллег. Им поручали наиболее сложные дела, направляли в заграничные  командировки, которые превращались в возможность на практике ознакомиться с альтернативами в сфере государственного управления (причем не только по тому ведомству, в котором служил конкретный чиновник). Внешне «гладкие» карьеры не исключали, однако, внутреннего дискомфорта, особенно в условиях ужесточения николаевского режима, к которому будущие либеральные бюрократы, как правило, находились во внутренней оппозиции.

Программа государственного реформирования С.Ю. Витте

 

Витте С.Ю. был назначен Министром  финансов России в августе 1892 года и  оставался на этом посту одиннадцать  лет. С этой работой связаны все  успехи и достижения С.Ю. Витте, здесь было осуществлено главное дело его жизни - денежная реформа 1895-1897 гг.

Министру финансов России С. Ю. Витте  удалось убедить Николая II в необходимости  последовательной экономической программы  развития промышленности, индустриализации экономики. Поэтому все действия С.Ю. Витте при осуществлении реформ в стране носили продуманный, логичный характер, его экономическая политика превратилась в систему, в которой каждое действие подкреплялось последующими шагами. В этом смысле "реформа Витте" может служить дидактическим пособием для всех государственных деятелей, ее следует изучать и пропагандировать как один из ярких опытов в истории мировой экономики [5].

Реформа С.Ю. Витте включала в себя четыре основных направления, обеспечившие промышленный подъем в России в 90-х годах XIX в.

Первый шаг состоял в проведении финансовой реформы, которая включала жесткую налоговую политику с  целью увеличения доходов государственного бюджета. Самым главным условием экономических преобразований стала денежная реформа С. Ю. Витте, гарантировавшая стабильность и платежеспособность рубля. Переход к золотому стандарту превратил рубль в одну из устойчивых европейских валют, что способствовало развитию банковского дела и расширению иностранных капиталовложений.

Вторым шагом преобразований была последовательная промышленная политика государства. С.Ю. Витте отмечал, что  стабильность денежной системы и  крепкие финансы не являются самоцелью, они также не приведут к автоматическому  самопроизвольному развитию промышленности. Необходимы значительные усилия со стороны государства для того, чтобы страна превратилась в индустриальную, развитую державу. Таким образом, промышленная политика по поддержке и развитию национальной экономики предопределила успех реформы С.Ю. Витте.

Третий шаг заключался в том, что С.Ю. Витте сумел привлечь крупные инвестиционные средства. Внутренние ресурсы - кредиты, заемные средства не могли покрыть потребность  промышленности в капитале в условиях подъема, поэтому иностранный капитал  позволил существенно расширить источники финансирования. Приток иностранного капитала стал массовым явлением и за десятилетие 90-х годов вырос почти в три раза. Доля иностранного капитала в акционерных обществах составляла около 25 %.

Политика С.Ю. Витте сочетала в себе открытость и протекционизм. Высокие таможенные пошлины на импорт, доходившие до 33 %, поддерживали национальных производителей, а низкие пошлины на экспорт, разрешение иностранным компаниям приобретать заводы и шахты привлекали в массовом порядке иностранные капиталы [6].

Четвертый шаг позволил С. Ю. Витте  направить усилия государства, национальных промышленников, иностранного капитала в одно русло. С.Ю. Витте удачно определил  точку экономического роста, выбрав ту отрасль, которая послужила толчком к развитию всей экономики. Этой отраслью стало строительство железных дорог. Развитие железнодорожного транспорта стимулировало рост, с одной стороны, добывающих отраслей и металлургии, с другой требовало развития машиностроения, вагонов и паровозостроения. Разветвленная система железных дорог, которая за 10 лет увеличилась на 22 тыс. км, втягивала в народнохозяйственный комплекс отдаленные районы, приводила к региональной специализации в сельском хозяйстве и большему разделению труда в экономике.