Бюрократия в России: рациональная или патримониальная

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Виды бюрократии.

1. Патримониальная бюрократия.

Патримониализм и патримониальная бюрократия

 

 В политической социологии Вебера подробно описаны формы управления, предшествовавшие современной рациональной бюрократии. Наибольшее внимание при рассмотрении этих форм немецкий социолог уделил различным вариантам патримониального господства. Понятие “патримониальный” ведет свое происхождение из эпохи Римской империи. Со времени правления Августа термин patrimonium обозначал частную казну императора, которой тот распоряжался, не давая отчета сенату. В западной политической теории понятие патримониальной монархии встречается по крайней мере с середины XVII века, когда его ввел в употребление Т.Гоббс. В начале XIX века термин “патримониальное государство” использовался некоторыми немецкими историками, которые, однако, не проводили различия между патриархальным и патримониальным типами господства. Во всяком случае нельзя согласиться с утверждением Р.Пайпса, что этот термин был “вызволен из небытия” Максом Вебером. Вебер лишь наделил новым значением понятие, которое встречалось в работах его предшественников.           

 В социологии Вебера патримониализм выступает как один из типов традиционного господства, производный от “первичного” патриархализма. Согласно Веберу, основным отличительным признаком патримониализма служит наличие в распоряжении господина особого аппарата управления, которого нет в патриархальных властных структурах. Если патриархальное господство всегда следует традиции, то при патримониализме опора на управленческий аппарат и военные формирования, выступающие орудием личной власти господина, позволяет последнему в некоторых случаях игнорировать предписания традиции.             

 Все подчиненное господству население разделяется при патримониализме на две основные группы: лично зависимых слуг правителя, из числа которых и формируется административный аппарат, и политических подданных, которые не являются лично зависимыми, но несут разного рода повинности. При этом экономическая эксплуатация подданных, как правило, осуществляется “литургическими” методами, предполагающими коллективную ответственность определенных групп населения за отправление их членами государственных повинностей.           

 В отличие от феодализма, который развился в наиболее чистом виде лишь в Западной Европе (хотя феодальные элементы могут быть обнаружены и в некоторых других цивилизациях), патримониальные властные структуры существовали, согласно Веберу, повсеместно и во все исторические эпохи. В то же время феодализм характеризуется Вебером как частный случай патримониального господства. По его мнению, феодальный принцип не мог полностью заменить патримониальную систему управления на уровне государства, а феодальный вассал выступал как патримониальный господин по отношению к своим крепостным.           

 Основное отличие между этими двумя типами традиционного господства заключается в том, что при феодализме существуют взаимные договорные обязательства между сеньором и вассалами. Кроме того, при феодализме противостоящие королю вассалы обладают своими собственными военными силами. Патримониальные же войска набираются обычно из числа рабов, наемников или подданных, принадлежащих к непривилегированным слоям населения. Опора на такую армию позволяет патримониальному правителю в известных пределах не считаться с требованиями традиции.           

 Однако, если правитель слишком полагается на военную силу, он становится заложником армии, которая может выйти из-под его контроля. Как пишет Вебер, в случае военных неудач и других сходных обстоятельств войска “начинали бунтовать, свергали и устанавливали династии, либо государь должен был подарками и обещаниями повышенной платы заново привлекать их на свою сторону”. Поэтому патримониальный режим, как правило, оказывается неустойчивым, свидетельства чему можно найти в истории Римской империи и особенно средневековых государств Ближнего Востока, которые являли собой, с точки зрения Вебера, классический пример "султанизма", опиравшегося на патримониальные войска. В то же время патримониальное государство практически никогда не основывается исключительно на военной силе, но в немалой степени зависит от традиционной легитимации.           

 Другой опорой патримониального режима служит управленческий аппарат, который набирается первоначально из числа личных слуг господина. Однако недовольство подданных возвышением несвободных людей, равно как и нужды самого процесса управления, обычно побуждают господина привлекать к этому процессу и своих политических подданных. Но назначение на государственную должность неизменно выступает как "милость" правителя, которую он оказывает лишь тем, на чью преданность может вполне полагаться. Принцип личной преданности неизменно имеет первостепенное значение в патримониальных властных структурах.           

 Патримониальный правитель наделяет чиновников теми или иными полномочиями от случая к случаю, не устанавливая какого-либо постоянного разделения труда между ними. Как отмечает в этой связи Р.Бендикс: “Даже в крупных государствах, организованных подобным образом, невозможно обнаружить какой-то системы в потоке официальных титулов с постоянно меняющимся значением”. Границы между сферами полномочий патримониальных чиновников неизбежно оказываются нечеткими. В конечном счете эти границы, коль скоро они не установлены традицией, определяются в ходе соперничества между самими чиновниками.           

 Как указывает Вебер, таким должностным лицам дозволяется делать все, что совместимо “с властью традиции и интересами правителя в сохранении готовности подданных повиноваться и их способности содержать его экономически". Поскольку чиновник рассматривает свою власть как личную привилегию, в тех случаях, когда традиция не требует от него обязательного совершения каких-либо действий, они производятся по собственному усмотрению и нередко лишь в расчете на вознаграждение. Таким образом, наряду с личностным характером отношений власти патримониальное управление отличает собственническое отношение чиновников к занимаемой должности и связанным с ней экономическим преимуществам.           

 Одной из основных отличительных черт патримониального управленческого аппарата выступает отсутствие регулярного денежного жалованья. Вместо постоянного денежного оклада патримониальный чиновник наделяется бенефицием, который дается ему, как правило, пожизненно и предполагает “определенные "права на должность" и тем самым ее присвоение". Бенефиций может представлять собой земельный участок, но он может заключаться также в праве на получение зерна из царских житниц или на определенные денежные выплаты за отправление официальных актов. Согласно Веберу, бенефиций являлся универсальным средством содержания патримониальных чиновников и столь же универсальный характер носила тенденция к присвоению бенефиция.           

 Присвоение должностей делает обладающих ими чиновников практически несменяемыми, что позволяет им накладывать существенные ограничения на власть патримониального правителя. В результате в каждом патримониальном государстве происходит непрерывная борьба между правителем и чиновничеством. Интересам правителя отвечало бы назначение на все наиболее важные посты его личных слуг и фаворитов, но это удается ему лишь в тех сферах, где не произошло присвоения должностей чиновниками. В этих условиях, как полагает Вебер, чрезвычайно важное значение приобретает индивидуальная способность правителя утвердить свою власть.           

 Вебер рассматривает различные способы, с помощью которых патримониальные государи пытались обуздать притязания чиновничества. Как правило, правитель стремился ограничить срок пребывания чиновников в должности; назначать их в те регионы, где они не имели земельной собственности и влиятельных родственников; не допускать объединения военной и гражданской власти в руках одних и тех же лиц; систематически контролировать деятельность чиновников через своих доверенных людей. Кроме того, как отмечает Вебер, универсальным средством, гарантирующим лояльность, было использование чиновников, которые не происходили из социально привилегированных слоев или были иностранцами и которые не обладали своими собственными властью и престижем, но полностью зависели в этом отношении от господина.[14] Для патримониальных властных структур характерно явление фаворитизма, когда важнейшие государственные посты занимают выходцы из низов, которые в любой момент могут утратить свое положение по произволу правителя.           

 Содержание управленческого аппарата и армии, служащих личным орудием правителя, требовало крупных финансовых затрат. Денежные средства, необходимые для этой цели, поступали за счет торговых пошлин или прямой монополии внешней торговли. Согласно Веберу, роль торговли при возникновении патримониальных режимов почти всегда была решающей. Однако он не считал торговую монополию основой политической власти патримониального типа. Скорее здесь имело место обратное отношение - торговая монополия являлась следствием обладания неограниченной властью. 

 
 
В своем анализе патримониализма Вебер выделяет три основные формы этого типа господства. О патримониализме в собственном смысле слова речь идет там, где господство преимущественно традиционное. Если же правитель действует главным образом по своему усмотрению, опираясь на военную силу и игнорируя традицию, такой режим обозначается термином "султанизм". Помимо этого Вебер рассматривает децентрализованный вариант патримониализма, характеризуемый им как "сословное" господство. Для этой разновидности патримониализма характерно то, что власть правителя ограничена не священной традицией, а правами и привилегиями его чиновников. Все перечисленные формы патримониального господства, очевидно, следует расценивать как “чистые” типы.

Веберовская идеально-типическая модель патримониализма, по-видимому, образует одну из таких систем. В указанной модели традиционалистский патримониализм противопоставлен султанизму, который основан на ничем не ограниченном произволе правителя. Кроме того, централизованный патримониализм противополагается децентрализованному "сословному" господству. В то же время реальные патримониальные режимы располагаются между чистыми типами. Если сами чистые типы статичны, то реальные режимы могут эволюционировать в направлении какого-либо из них.

Рассматривая основные исторические примеры бюрократических организаций, Вебер указывает, что многие из них отличались ярко выраженными патримониальными чертами. При этом патримониальные бюрократии расцениваются им как в значительной степени иррациональные, поскольку в них, как правило, отсутствует четкое разграничение сфер полномочий чиновников и не требуется специальной подготовки для занятия должности. Однако Вебер вполне допускает возможность того, что патримониальный правитель в интересах своей власти и финансового обеспечения развивает “рациональную систему администрации со специально подготовленными чиновниками", хотя подобная система администрации получила полное развитие лишь в западно-европейских абсолютных монархиях.           

 Вместе с тем в “Хозяйстве и обществе” Вебер следующим образом характеризует патримониальную бюрократию: "Там, где несвободные чиновники (рабы, министериалы) действуют в иерархической организации с безличными сферами компетенции и, следовательно, в формально бюрократической манере, мы будем говорить о "патримониальной бюрократии". Но следует отметить, что патримониальные чиновники не обязательно являются несвободными, поскольку они могут рекрутироваться в том числе и из внепатримониальных источников.         

 Сословное господство уже рассматривалось нами при разборе идеально-типической модели патримониализма. Тем не менее следует уделить более пристальное внимание этому понятию в его отношении к патримониальной бюрократии. Отличительным признаком сословного господства является апроприация должностей чиновниками. Как подчеркивает Вебер, если централизованный патримониальный режим предполагает отделение должностного лица от средств управления, то при сословном господстве осуществляющее власть лицо полностью контролирует средства управления.           

 В такой управленческой структуре все властные полномочия поделены между патримониальным правителем и чиновниками, без согласия которых правитель не может ничего предпринять. В этом случае существует прямая зависимость между степенью присвоения должностей чиновниками и властью, которой они обладают. Разумеется, полное присвоение должностей характеризует только чистый тип сословного господства. В исторической реальности существует лишь тенденция к такому присвоению, а в руках патримониального правителя всегда есть средства противостоять данной тенденции.           

 Важно учитывать также то обстоятельство, что сословное господство не является бюрократическим. Полная апроприация средств управления чиновниками означает децентрализацию патримониального режима и распад бюрократических структур. Что же касается патримониальной бюрократии, она занимает промежуточное положение между чистыми типами рациональной бюрократии и сословного господства. В эмпирически наблюдаемых патримониальных бюрократиях наряду с развитием некоторых рациональных черт проявляется тенденция к присвоению средств управления чиновниками, которая тем не менее не означает полной децентрализации политического режима.           

 Парадокс патримониальной бюрократии заключается в том, что, коль скоро она представляет собой централизованную структуру, она не обладает реальной властью, являясь послушным орудием патримониального правителя. В то же время присвоение должностей чиновниками, позволяющее им ограничить власть правителя, создает основу для сословного господства, которое уже не является бюрократическим.           

 Итак, понятие “патримониальная бюрократия” в работах Вебера обозначает, по-видимому, не идеальный (чистый) тип, а лишь конкретные примеры управленческих структур, обладающих определенными рациональными чертами, но действующих в условиях традиционного господства. Патримониальные бюрократии отличают личностный, а не формально-правовой характер отношений между главой государства и чиновниками. Основу власти патримониальных чиновников образует прежде всего присвоение этими чиновниками занимаемых ими должностей и связанных с ними привилегий. Но предельное развитие тенденции к такому присвоению означает утрату чиновничеством бюрократического характера.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2.Рациональная бюрократия.

Концепция рациональной бюрократии

 

             Понятие патримониальной бюрократии выступает как один из элементов более общей теории бюрократии, представленной в работах Вебера. Но для последующего развития социологии наибольшее значение имел другой элемент данной теории - разработанная в “Хозяйстве и обществе” идеально-типическая модель рациональной бюрократии. Однако эта модель также не исчерпывает всей веберовской теории бюрократии и не должна рассматриваться изолированно.