Система Пенсионного фонда Российской Федерации

1 Эволюция Пенсионного  фонда Российской Федерации

1.1 История становления  пенсионного обеспечения в России

История социальной работы в России насчитывает более тысячи лет. Началом ее следует считать  договор 911 г. князя Олега с греками, который содержал в себе моменты, называемые ныне социальной работой.

Помощь ближнему всегда была характерна для славянских народов, именно этот договор был первым документальным свидетельством заботы государства о тех гражданах, которые в этой заботе нуждаются.

Подлинным толчком для  развития благотворительности в  России стало принятие христианства. С принятием Христианства в России стала активнее развиваться традиция личной благотворительности русских князей. Русские князья, приняв христианство, стали ярким примером высочайшего покровительства над бедными, нищими и убогими. В их лице объединилась личная и государственная благотворительность. Жертвуя на богоугодные дела, как частные лица, они были, тем не менее, первыми людьми в государстве, и тратили деньги, поступающие в казну из налогов, которые платили русские труженики.

На протяжении веков средоточием  социальной помощи были церкви и монастыри.

Петр I, борясь с нищенством, практически подошел к созданию системы общественного презрения. «Призрение» - понятие, появившееся в XVII и имеющее следующие смысловые значения: благосклонное внимание, отношение, покровительство, присмотр, попечение, забота, удобство. Некоторой предтечей пенсионного законодательства явились указы о призрении «не имеющих чем жить».

К эпохе царствования Екатерины II относится становление системы  общественного призрения. Так, указ от 7 ноября 1775 г. предписывал в каждой губернии открыть « особые приказы Общественного призрения». «Общественное призрение» - организованная система помощи со стороны государственных институтов или общества нуждающемуся населению.

Нельзя сказать, что эта  система была совершенна. Но попытки  государства охватить все слои населения, нуждающиеся в социальной защите, были налицо.

В российском правительстве  вызревала мысль о том, чтобы  попечение о нищих и калеках  сделать общественным, а не только государственным. Полное воплощение эта  идея получила при Александре 1, который  включил призрение в сферу  общественного самоуправления, оставив  за правительством функцию общего руководства этим деликатным процессом.

Наиболее значимое событие  произошло 6 декабря 1827 г. В этот день император Николай I утвердил «Устав о пенсиях и единовременных пособиях государственным (военным и гражданским) служащим» и подписал указ Правительствующему Сенату  «к приведению его в действие» с 1 января 1828 г. Пенсии и пособия государственным служащим в России выплачивались и ранее, но правила, по которым эти выплаты производились, не имели ни надлежащей определенности, ни соразмерности.

Указом и Уставом были определены три принципиальных положения  пенсионного законодательства.

Во-первых, выплата пенсий и единовременных пособий должна была производиться из Государственного казначейства, которому для этих целей перечислялись все «пенсионные капиталы» и суммы, накопившиеся по разным местам «на производство пенсий и пособий». Таким образом, в России был создан бюджетный централизованный государственный пенсионный фонд. Вместе с тем, незначительная часть пенсий выплачивалась и из других источников: земских и городских сборов, войсковых средств.

Во-вторых, размер пенсий определялся не по окладам жалования, а по окладам пенсий гражданским чиновникам, установленным соответственно их должностям. К «Уставу» (1827 г.) прилагалось «Примерное расписание окладов для определения пенсий гражданским чиновникам по их должностям», которым устанавливались девять разрядов пенсий.

В-третьих, вдовам и сиротам гражданских служащих гарантировалось пенсионное обеспечение. На эти цели предназначались вычеты за повышение в чине, отчисления с пенсий, вычеты со всех окладов. При недостатке этих сумм указ предписывал дополнять их из средств Государственного Казначейства. «Устав о пенсиях и единовременных пособиях» состоял из трех частей: «Правил для назначения пенсий и пособий», «О пенсиях и пособиях вдовам и детям классных чиновников» и «О производстве пенсий и пособий». Назначение и выплата пенсий. По «Уставу о пенсиях...» (1827 г.) как классные чиновники, так и не имеющие классов канцелярские служители получали полный оклад пенсии согласно своему разряду после 35-летней службы, которая начиналась с 16 лет. Таким образом, гражданский служащий мог рассчитывать на полную пенсию в возрасте 51 год. Но в отставку можно было выйти и раньше. Пенсия чиновнику назначалась по разряду последней должности, если он занимал ее не менее 5 лет, в противном случае - по разрядам предшествующих должностей. Различие между наименьшей суммой пенсии и наибольшей было более чем в 50 раз. Сумма пенсионного содержания вдов и детей классных чиновников устанавливалась исходя из пенсии, получаемой главой семейства в отставке, или какая следовала бы ему в последние дни службы; право на пенсию у вдовы было пожизненным, у сыновей - до 18 лет, а у дочерей - до 21 года. Неизлечимо больные дети получали пенсию пожизненно. Право на вознаграждение пенсией исключалось при следующих обстоятельствах:

• если чиновник по суду приговорен к наказанию с внесением этого факта в послужной список;
• если он перешел на иноземную службу без согласия правительства.

Устав запрещал получать пенсию в отставке и жалование при  вступлении вновь на службу. Поступающий вновь на службу получал либо жалование, либо пенсию, смотря по тому, что было выше. Все права на получение пенсий должны были подтверждаться законными свидетельствами: послужным списком чиновника, составленным по общим правилам и форме и свидетельством о болезни, если она являлась причиной увольнения по Службе.

Кроме общего Устава действовали «особенные уставы о пенсиях и единовременных пособиях по некоторым ведомствам». Эти уставы учитывали специфику службы чиновников и служителей: положение в иерархии власти, отдаленность местностей, малонаселенность, климат, общие условия службы и быта и т.п.

Особое место в пенсионном обеспечении гражданских служащих занимали так называемые эмеритальные кассы. Цель создания кассы - обеспечить дополнительными суммами пенсий вышедших в отставку членов кассы независимо от того, какие пенсии им будут назначены на основании общих законов, особенных уставов. Денежные средства касс (эмеритальный капитал) складывались из взносов членов касс в размере 4-6% от оклада содержания по штату, начисленных на эти суммы процентов по вкладам, дохода от ценных бумаг, добровольных пожертвований и других возможных поступлений. Средства кассы составляли собственность всех ее участников и ни в каком случае, и ни под каким предлогом не могли быть использованы иначе, как на пенсии и пособия. Хозяйственная и пенсионная деятельность эмеритальных касс проходила под контролем высшего руководства ведомства.

Эмеритальные пенсии разделялись:

• на степени - по должностным окладам содержания участника кассы в последние три года;
• на классы - по продолжительности выслуги;
• на разряды - по числу лет участия в кассе.

Эмеритальные пенсии в  сравнении с пенсиями, назначаемыми по общему и особенным уставам, составляли значительные суммы.

Так, чиновник юридического ведомства с окладом жалования 600-800 руб. в год, чей стаж и участие  в кассе составляли 35 лет, мог  рассчитывать на эмеритальную пенсию в размере 280 руб. По общему же уставу его пенсия составляла 185 руб.

До 1917 г. случай наступления  старости не включался в сферу  социального страхования. В 1920-х гг. развернулась дискуссия о необходимости рассмотрения старости как отдельного вида нетрудоспособности, нуждающегося в пенсионном обеспечении. В то время социальное обеспечение престарелых строилось не на основе учета возраста, а на основе утраты трудоспособности и наступления инвалидности.

Однако ситуация быстро менялась и уже к концу 1920-х гг. пенсионным обеспечением по старости были охвачены преподаватели высших учебных заведений (с 1924 г. по достижении 65 лет), рабочие текстильной промышленности (с 1928 г.), ведущих отраслей тяжелой промышленности и транспорта (с 1929 г.). В 1929г. впервые были установлены различия в размере между пенсией по инвалидности и по старости, а также порядок выплаты пенсий по старости, для продолжающих работать.

В 1932 г. пенсионное обеспечение  по старости охватило рабочих всех отраслей народного хозяйства. В  результате проведенных тогда обследований рабочих, выходящих на пенсию по инвалидности в связи с потерей трудоспособности, было выявлено, что к 55 годам большая часть женщин и к 60 годам большая часть мужчин теряют возможность продолжать работать. На этой основе в 1932 г. законодательно были введены пенсионные возраста - 55 лет для женщин и 60 лет для мужчин. С тех пор эти границы не менялись.

В 1936 г. после принятия Конституции  СССР пенсионное обеспечение стало  всеобщим для рабочих и служащих.

В соответствии с Конституцией СССР все граждане имели право  на материальное обеспечение в старости, в случае болезни, полной или частичной утраты трудоспособности, а также потери кормильца. Это право реализовывалось путем общего социального обеспечения рабочих, служащих и колхозников пособиями по временной нетрудоспособности и выплатой за счет государства и колхозов пенсий по возрасту, инвалидности и по случаю утери кормильца, а также другими формами социального обеспечения.

Действовавшая в СССР система  пенсионного обеспечения, функционировала в рамках социального обеспечения и социального страхования, которая предусматривала не только выплаты пенсий и пособий различных видов, но и различные формы социального, медицинского, санаторно-курортного обслуживания трудящихся, содержание и обслуживание престарелых и нетрудоспособных.

Хотя данная пенсионная система  входила в так называемую систему  социального страхования, она не содержала экономических признаков  системы государственного пенсионного страхования, которые наиболее наглядно выражаются в базовых принципах государственного пенсионного страхования. Несмотря на многочисленные экономические недостатки, данная система имела важное преимущество – обеспечивала абсолютно всем категориям граждан минимально необходимый прожиточный уровень потребления. Поэтому пенсионная система до 1990 г. носила определение государственное пенсионное обеспечение.

Средства на государственное  пенсионное обеспечение, как и другие средства на государственное социальное страхование, аккумулировались в бюджете  государственного страхования, который, в свою очередь, входил в государственный  бюджет страны. Таким образом, предыдущая пенсионная система была основана на консолидированной программе финансирования выплаты пенсий и полностью зависела от сбалансированности государственного бюджета страны.

Бюджет пенсионного фонда  являлся составной частью государственного бюджета СССР и был включен в него как по доходам, так и по расходам. В общем бюджете государственного социального страхования четко определялись источники доходов и направление средств в соответствии с установленными видами обеспечения и обслуживания по социальному страхованию.

Учитывая относительно низкие уровни пенсионного обеспечения  и достаточно стабильные темпы экономического развития рассматриваемого периода, необходимо отметить сбалансированность бюджета  социального страхования. Только в 1956 году впервые была предоставлена  дотация из государственного бюджета на социальное страхование. Она была направлена на покрытие существенно возросших расходов на выплату пенсий неработающим пенсионерам из числа рабочих и служащих и членов их семей. В связи с введением в действие Закона от 14 июля 1956 года «О государственных пенсиях», значительно расширившего круг лиц, имеющих право на получение пенсии, и увеличившего размер пенсии по отдельным группам пенсионеров в 2 раза. Новый закон отменял выплату пенсии по старости работающим пенсионерам, но одновременно увеличил размер пенсии. В результате доля работающих пенсионеров резко сократилась - по некоторым оценкам с 60 % в 1956 г. до 9 % в 1962 году.

В 1964 г. был принят Закон  о пенсиях и пособиях членам колхозов, который предусматривал с 1965 г. выход на пенсию для мужчин с 65 лет и для женщин с 60 лет. В 1968 г. колхозники получили право на пенсию по старости с такого же возраста, как рабочие и служащие. В результате к середине 60-х гг. в России (как части бывшего СССР) сложилась государственная система всеобщего пенсионного обеспечения по старости для работающего населения, которая затем модифицировалась многократно.

Вплоть до середины 1960-х  гг. демографический аргумент не учитывался в явном виде при создании пенсионной системы, если не считать выводы по исследованиям состояния здоровья в конце 20-х - начале 30-х гг. Постарение населения еще не было осознано как социальный феномен и не стало фактом, требующем к себе внимания. По оценке для населения СССР, в 1920 г. доля лиц в возрасте 60 и старше составляла 6,2 %, в 1925 - 5,9 %, в 1930 - 5,8 % , в 1935 - 6,0 %, в 1940 - 6,9 %, в 1950 - 7,9 %, в 1955 - 8,6 %, в 1960 - 9,3 %(2).

С середины 60-х гг. по мере развития процесса постарения населения  и сокращения прироста численности  населения в трудоспособных возрастах  в дискуссию по реформированию пенсионной системы входит демографический контекст. Однако демографический фактор трактовался однобоко — как дефицит трудовых ресурсов. С этой точки зрения последствия постановления 1956 года — резкое сокращение числа работающих пенсионеров — оказались негативными. Во многом, поэтому, в дальнейшем пенсионное законодательство изменялось в направлении все большого материального стимулирования занятости пенсионеров.