Городская реформа Екатерины II

 Городская реформа Екатерины II

Предпосылки проведения городской реформы  в  VIII веке

Вступление России в эпоху  абсолютизма сопровождалось бурной консолидацией населения страны в сословия. Сословность - характерная  черта любого феодального общества, в период же становления и расцвета абсолютной монархии сословный строй  достигает своего апогея. Сословные  грани становятся почти непреодолимыми, а сословные группы - замкнутыми. Это, разумеется, не могло не отразиться на дальнейшем развитии российского  самоуправления.   
В силу наличия в обществе четырех основных сословий - дворян, крестьян, горожан и духовенства - наряду с общегосударственным централизованным управлением в России сложилось и особое сословное управление, в сферу которого входили некоторые вопросы местного хозяйства. Следует отметить, что сам термин "самоуправление" в XVIII веке еще не употреблялся ни в русском законодательстве, ни в научной литературе. Он вошел в оборот лишь столетие спустя. Законодательные акты XVIII века, установившие сословные привилегии в вопросах местного управления и внесшие в него элементы самоуправления, так называемые "жалованные грамоты" 1785 года, содержат термины "управление" и "внутреннее государственное управление", под которыми законодатель подразумевал "особое местное управление", осуществляемое определенным сословием и в интересах этого сословия.  
Роль и место, отводимые российскому самоуправлению в XVIII столетии, соответствовали принятой в России так называемой континентальной модели самоуправления, в рамках которой деятельность органов государственной власти на местах сочеталась с самоуправлением. Правда, в условиях абсолютизма элементы самоуправления лишь "достраивали" правительственный аппарат, выполняя делегированные центральной властью вспомогательные функции. Кроме того, одним из следствий централизации власти, обособления сословий и закрепощения крестьян стало постепенное прекращение со второй половины XVII века созывов земских соборов (теперь они стали не нужны). Выполнявшиеся ими самоуправленческие задачи были перераспределены по отдельным сословиям. 
 
«Разработка» городской реформы

Екатерининская административно-территориальная  реформа в России началась в 1775 г. обнародованием 7 ноября так называемого "Учреждения для управления губерний Всероссийской империи". Первая часть "Учреждений о губерниях" содержала  и раскрывала основные положения  реформы местного самоуправления. Вторую часть "Учреждений о губерниях" правительство обнародовало 4 января 1780 г. 
Следует признать, что фактически реформа местного управления продолжалась до конца жизни императрицы. Ввиду важности и для торжественности предстоящей реформы "Учреждения о губерниях" снабжены обширным вступлением, это что-то вроде манифеста, где объяснялись мотивы и сущность преобразований. Благодаря исследовательской работе В.Г. Григорьева было установлено, что сама императрица работала над черновиками "Учреждения о губерниях" в 1775 г. в течение пяти месяцев. Екатерина отправила Вольтеру 215 страниц надиктованного текста юридического акта. По свидетельству В.Г. Григорьева, сохранившийся в Государственном архиве (ЦГИА) оригинал черновика имел 240 листов разной величины. Императрица прежде всего обращала внимание на три неудобства тогдашнего управления: обширность губерний, недостаточность органов управления на местах и смешение всякого рода дел в этих учреждениях. 
Екатерина также указывала, что расширение пределов государства, увеличение количества населения и связанное с этим развитие способов обогащения повсеместно влекло за собой перемены в законодательстве. Определяя задачи в области внутреннего управления в период своего царствования, императрица считала, что нужно вернуться к реформам времен Петра Великого. Отказ от развития петровских реформ, по мнению императрицы, вызвал различные вредные последствия для управления империей: медлительность на местах, волокита в системе правосудия, неисполнение должностных обязанностей, вседозволенности, взяточничества и др. Для исправления этих недостатков вводился новый закон. 

Основные  положения городской реформы

Согласно императорскому "Учреждению о губерниях" государство  делилось на губернии или наместничества, именно они становились основными  административно-территориальными единицами  империи. Первые 14 статей главы I содержали  некоторые неясности и поэтому  заслуживают определенных примечаний. В первой статье говорилось: "Дабы губерния, или наместничество, порядочно  могла быть управляема, полагается в оной от трех до четырех сот  тысяч душ". Следует отметить, что численность населения губернии и наместничества одинакова, следовательно, эти два понятия использовались как синонимы. 
Основой политического и территориального статуса губернии или наместничества становилась численность населения, а именно губернией считалась территория с 300 - 400 тыс. душ. Надо полагать, что имеется в виду не общее число жителей, а число ревизских душ, т.е., упрощенно говоря, мужское население. Следовательно, по принятой современными демографами оценке, численность губернского населения должна быть увеличена как минимум вдвое. Отметим также, что в этом числе "душ" важен не нижний, а верхний предел, так как задачей реформы было не сконцентрировать власть на местах, а раздробить существующие локально-административные региональные единицы. 
Екатерина II в процессе подготовки административно-территориальной реформы опиралась на опыт проведения и результаты губернской реформы Петра I 1708 и 1719 гг. В соответствии с Указом Петра I от 29 мая 1719 г. 11 губерний были разделены на 50 провинций, которые, в свою очередь, делились на дистрикты. Несмотря на то что Петр I, используя европейские административные системы (шведскую, немецкую и другие), пытался адаптировать или приспособить их к российской действительности того времени, ему так и не удалось выделить объединяющее начало, сама система была громоздкой и неэффективной. Реформа потерпела неудачу. Император Петр, приняв губернию за административную единицу, не создал единой структуры внутри губернии. По-прежнему существовали провинции, уезды, дистрикты, доли, станы, волости и т.д. 
Екатерина в основу государственного деления положила административную единицу - губернию, структурным подразделением сделав уезд. При этом императрица отказалась от более мелких финансово-расчетных единиц (дистриктов, долей), тем самым сократилось число ненужных мелких территориальных структур, которыми к тому же и некому было управлять.  
 
Таким образом, Екатерина II первая в Европе положила в основу реформы административно-территориального деления России буржуазный принцип, опередив государства Западной Европы, в которых уже прошли буржуазные революции. Данный принцип позволял, по мнению Екатерины II, в дальнейшем надеяться на создание более гибкого и эффективного механизма управления огромными территориями Российской империи и развития вновь образованных губерний. 

 Список использованной литературы: 

1. Брикнер А. Г. История Екатерины История государственного управления в России: Хрестоматия. – М.: Изд-во РАГС, 2003. С. 143–170.II. – М., 1991. Николаев А.А.
2. История государства и права России. – М.: Юристъ, 2009.  
   
3. Омельченко О. А. «Законная монархия» Екатерины II – Просвещенный абсолютизм в России. – М., 1993. 
   
4. Петров И.Р. Реформы в России в ХVI - ХIХ вв. - М.: Норма, 2008.