Понятие и развитие концепции превентивной дипломатии

1 Глава. Понятие и развитие  концепции превентивной дипломатии

1. Исторические условия и предпосылки превентивной дипломатии

Конец 50-х и начало 60-х  годов прошлого века характеризовалось  ожесточенной конкуренцией двух общественных систем, жесточайшей борьбой между  двумя полюсами тогдашнего миропорядка. Антагонистические противоречия определяли линию поведения двух сверхдержав  – США и СССР буквально во всем и она сказывалась, прежде всего, на внешней политике, которую проводили  эти государства на мировой арене.

Естественно эта политика отражалась, иногда в абсолютной аналогии, на поведении государств, входящих в блоки, возглавляемые сверхдержавами. Соответственно, оказывая определяющее влияние на деятельность Организации  Объединенных Наций, эта политика в  прямом смысле парализовала ее и оставляла  мало места для эффективной деятельности и результативной работы собственно ООН.

В этих условиях и возникла идея, получившая название превентивной дипломатии. Трудно представить, что  озвучивший ее Генеральный секретарь  ООН Даг Хаммаршельд, являясь  согласно Уставу главным административным лицом ООН и находясь в гуще реальной ежедневной политики, предложит  что-то сверхъестественное или нереальное. В идее Хаммаршельда речь не шла  о предотвращении конфликтов вообще, а ставилась более скромная задача оградить локальные конфликты или  предупредить их от вмешательства сверхдержав. Предполагалось, что это даст возможность  не допускать расширения масштабов  «холодной войны», одновременно повысив  роль ООН в урегулировании возникших  конфликтов на периферии интересов  сверхдержав.

Едва прозвучав на пятнадцатой  сессии Генеральной Ассамблеи ООН, эта идея, казалось, с трагической  смертью своего автора в Конго. Однако, более внимательный взгляд на тему обнаруживает, что предложенная идея никогда не оставалась вне поля зрения ученых, с развитием и изменением международной обстановки подвергаясь  эволюционным изменениям, вбирая в  себя новое звучание и содержание.

Вместе с тем, необходимо иметь в виду, что фактическое  фиаско политики разрядки в конце 70-х  – начале 80-х годов XX века и явный рост напряженности на международной арене практически не оставляли места для превентивной дипломатии в ее нынешнем понимании. Кардинальные изменения в этой области произошли во второй половине 80-х годов прошлого века. Этому способствовали «перестройка» в Советском Союзе и политика, основанная на «новом мышлении», приведшем к пересмотру СССР многих своих позиций, основанных на постулатах времен «холодной войны». Конкретные шаги Советского Союза в этом направлении, внесение им своей доли в миротворческий бюджет ООН (СССР отказался от этого в начале 60-х годов XX века, чему последовали ряд государств и что создало ситуацию близкую к банкротству для этого бюджета), целая серия других акций, направленных на активизацию сотрудничества с другими державами, и прежде всего с США, в области укрепления международного мира и безопасности объективно способствовали реанимации и усилению роли Организации Объединенных Наций в этой сфере.

Такая обстановка, соответственно создавшаяся и в Совете Безопасности ООН, благоприятствовала рассмотрению проблем разрешения региональных и  локальных конфликтов. Но наряду с  этим постепенное ослабление одной  из сверхдержав и сдача ею многих позиций создавали ситуацию, при  которой сложившаяся к тому времени  система международных отношений  начала давать сбои.

Ряд исследователей придерживается мнения о том, что появление известного доклада Бутроса Бутроса Гали «Повестка дня для мира¹», дал четкие определения новых явлений в жизни ООН.

Представляется, что этому  способствовало не только эволюционное развитие миротворческой деятельности Организации Объединенных Наций. Не менее катализирующую роль сыграли, более прозаические соображения  земного характера, как, например, резко  увеличившееся число операций по поддержанию мира и, соответственно, колоссальный рост расходов на эту  деятельность. Таким образом, поиск  более экономичных, менее затратных  путей и методов урегулирования и разрешения конфликтов был детерминирован целым комплексом причин, среди которых  не последнюю роль играли также и  финансовые соображения.

Дальнейшее развитие правовой основы развития предотвращающих стратегий  ООН произошло с принятием  Декларации о предотвращении и устранении споров и ситуаций, которые могут  угрожать международному миру и безопасности, и о роли ООН в этой области  от 5 декабря 1988 года. Указанный документ предусматривал целый ряд мер, направленных на внедрение в международную  практику методики, путей и способов реализации превентивных технологий.

Стратегия предотвращения конфликтов в этот период стала более активно  пробивать себе путь и в деятельности региональных организаций и соглашений. Превентивность стала их превалирующим  подходом в вопросах поддержания  мира и безопасности. Руководители государств, собравшихся на саммит Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ) 19-21 ноября 1990 года провозгласили  в Парижской Хартии для новой  Европы, что «существенным дополнением  к обязанности государств воздерживаться от угрозы силой или ее применения является мирное урегулирование споров, причем эти факторы являются существенными  для поддержания и укрепления мира и безопасности²». В подтверждение этого было принято решение создать в Вене Центр по предотвращению конфликтов, основной задачей которого определялось оказание содействия в деле уменьшения опасности возникновения конфликтов.

Принцип неделимости безопасности отразился в деятельности и других региональных организаций, как например, Организация Африканского Единства (ОАЕ). Континент, известный своей  высокой конфликтогенностью больше всех был заинтересован в реализации принципов стратегии предотвращения.

Таким образом, к концу 90-х  годов прошлого века не только сложился практический консенсус по настоятельной  необходимости внедрения в существующую практику превентивной стратегии, но и  были предложены конкретные ее элементы: установление фактов, создание систем раннего предупреждения, меры по укреплению доверия и целый ряд других компонентов той концепции, ныне известной под названием превентивной дипломатии.

Представленный 17 июля 1992 года доклад Генерального секретаря ООН  Бутроса Бутроса Гали, озаглавленный  «Повесткой дня для мира» имел характер концептуального документа  с широким охватом главных  проблем, связанных с укреплением  и расширением возможностей Организации  по поддержанию международного мира и безопасности и, по сути дела, был  ориентиром на ХХI век. В нем нашли отражение не только существующие в этой области проблемы, дана характеристика идущим в мире конфликтам и потенциальным латентным конфликтным ситуациям, но и были предложены конкретные пути, методы и инструментарий их управления, урегулирования и разрешения.

2.Цели и принципы превентивной  дипломатии

Цели превентивной дипломатии по мнению Генсека ООН «должны  были состоять в следующем:

- пытаться на самой  ранней из возможных стадий  выявлять ситуации, чреватые конфликтами  и пытаться, используя средства  дипломатии, ликвидировать источники  опасности до того, как произойдет  вспышка насилия;

- при возникновении конфликта  предпринимать миротворческие усилия, направленные на решение проблем,  ставших причиной конфликта;

- в рамках усилий по  поддержанию мира делать все  для сохранения мира, пусть даже  хрупкого, там где боевые действия  остановлены, и содействовать  выполнению соглашений, достигнутых  с помощью примирения;

- быть готовым содействовать  миростроительству в его различных  аспектах: восстановление институтов  и инфраструктур в странах  истерзанных гражданской войной  и конфликтами; и установлению  мирных взаимовыгодных отношений  между нациями, которые до сих  пор воевали друг с другом;

- и в самом широком  смысле, принимать меры в отношении  глубинных причин конфликтов: экономической  безысходности, социальной несправедливости  и политического притеснения»³.

Исходя из этого, превентивная дипломатия – это действия, направленные на предупреждение возникновения споров между сторонами, недопущения перерастания существующих споров в конфликты  и ограничение масштабов конфликтов после их возникновения;

миротворчество – это  действия, направленные на то, чтобы  склонить враждующие стороны к соглашениям, главным образом с помощью  таких мирных средств, которые предусмотрены  в главе VI Устава Организации Объединенных Наций;

поддержание мира – это  обеспечение присутствия Организации  Объединенных Наций в данном конкретном районе – что до сих пор делалось с согласия всех заинтересованных сторон, - которое как правило, связано  с развертыванием военного и/или  полицейского персонала Организации  Объединенных Наций, а нередко и  гражданского персонала;

миростроительство в постконфликтный  период – концепция действий по выявлению и поддержке структур, которые будут склонны содействовать  укреплению и упрочению мира в  целях предотвращения рецидива конфликта.

Очертив таким образом  круг задач, стоящих перед международным  сообществом по укреплению мира и  безопасности, доклад дефинитивно также  определил инструментарий, необходимый  для реализации вышеупомянутых целей.

Беспрецедентное внимание мирового сообщества к докладу, вызванное  рассмотрением в нем самых  животрепещущих вопросов современности, дало мощный импульс дальнейшим исследованиям  и практическим шагам в этой области. Произошел ряд институциональных  изменений в Секретариате ООН  с целью широкой имплементации  принципов превентивной деятельности. Все политические функции были сконцентрированы во вновь созданном Департаменте по политическим вопросам, который  стал возглавлять один из заместителей Генерального секретаря и в составе  которого появилось шесть региональных отделов (два для Азии, два для  Африки, по одному для Европы и Америки) на которые была возложена главная  ответственность в вопросах превентивной дипломатии и миротворчества. В состав Департамента был включен Центр  по вопросам разоружения, что облегчало  применение в превентивной дипломатии некоторых из его методов (таких, как меры укрепления доверия и  меры проверки), которые были разработаны  в области контроля над вооружениями.

В разных странах-членах Организации  был создан ряд исследовательских  групп и учреждений, как государственных, так и частных, специально посвященных  изучению проблематики превентивной дипломатии. Так, Карнеги Корпорэйшн в Нью-Йорке  создал комиссию по предотвращению насильственных конфликтов, представившую обширный доклад по этой теме. Американский институт мира по заказу Государственного департамента США организовал исследовательскую  группу по изучению превентивной дипломатии,  во влиятельном Совете по международным  отношениям США появился Центр по вопросам превентивных действий, в функции которого входило изучение и апробация действий по предупреждению конфликтов, в Японии был создан Центр по превентивной дипломатии. В стратегии действий многих региональных организаций и групп (ЕС, АСЕАН, ОАГ, ОАЕ, СНГ) превентивные действия были провозглашены приоритетным направлением.

Тем не менее, через год  после представления «Повестки  дня для мира» Бутрос Гали отмечал, что «несмотря на все ее историческое и ныне практическое и универсальное  восприятие как жизненно важной области  для действий превентивная дипломатия остается в плену иллюзий. Концепция  должна быть расширена». И в подтверждение  этих слов Генеральный секретарь  в 1995 г. представляет на рассмотрение Организации  в качестве дополнения к «Повестке  дня для мира» так называемый «Позиционный документ»⁴.

В нем были проанализированы плюсы и минусы других методов  сохранения и упрочения мира, как  поддержание мира, разоружение, санкции  и принудительные действия. Было подтверждено, что постконфликтное миростроительство  может быть реализовано в сочетании  с превентивной дипломатией.

Таким образом, превентивная дипломатия своими вышеперечисленными особенностями отличается от дипломатии мирного времени или обычной  дипломатии в общепринятом значении этого понятия и кризисной  дипломатии или управления конфликтом. «Действие между дипломатией  мирного времени и кризисной  дипломатией есть превентивная дипломатия».

3.Методы осуществления  превентивной дипломатии

Существуют различные  методы осуществления превентивной дипломатии, таких как меры по укреплению доверия, установление фактов, раннее предупреждение, превентивное развертывание  и демилитаризованные зоны.

Отмечается, что словосочетание «меры по укреплению доверия», или вернее, «меры по укреплению доверия и безопасности», известное под русской аббревиатурой МДБ (английский аналог – CSBMs – Confidence and Security building measures) хотя и является относительно новым термином в политическом лексиконе современности, его имплементация в международную практику приходится на несколько десятков лет назад, когда гонка вооружений между двумя сверхдержавами и возглавляемыми или блоками была в разгаре. Мощный импульс этот процесс получил в результате политики снижения международной напряженности и развития сотрудничества, начатой на рубеже 60-70-х годов прошлого века двумя сверхдержавами и получившей название «разрядка» («detеnté»)⁵.

Заключение между СССР и США договоров о сокращении стратегических наступательных вооружений, придание этому процессу характера  долгосрочного переговорного марафона, достижение договоренности о создании линии прямой связи между Кремлем  и Белым Домом (т.н. «горячей линии»), а затем и создание Центра по уменьшению опасности ядерной войны и  целый ряд аналогичных шагов  объективно имели целью предотвращение ядерного конфликта и содействовали  появлению более здоровой атмосферы  взаимоотношений. Другим немаловажным значением этого процесса явилось  то, что он сыграл роль катализатора в распространении мер по укреплению доверия на другие части планеты, а также позволил создать в  Европе систему общеевропейской  безопасности, закрепленную в Хельсинском  Заключительном Акте.