Естественные монополии: их сущность и способы их регулирования

Возникновение телефонной монополии стало результатом  заговора между Эй-Ти-энд-Ти и политиками, которые хотели использовать лозунг “всеобщей телефонизации” для подкупа своих избирателей. Политики стали обличать конкуренцию как “разрушительную”, “расточительную”, “ведущую к излишнему дублированию”, а разнообразным экономистам предлагались деньги за выступления на слушаниях в Конгрессе, где они торжественно провозглашали телефонную отрасль естественной монополией. Одно из таких слушаний пришло к выводу: “В области местной телефонной связи конкуренция не ведет ни к каким положительным результатам”.

Крестовый поход за создание монополизированной телефонной отрасли с помощью правительственных решений в конце концов завершился победой – когда федеральное правительство в 1918 году использовало Первую мировую войну как оправдание для национализации всей отрасли. Эй-Ти-энд-Ти продолжала управлять телефонной системой, но уже под контролем правительственной комиссии, которую возглавлял генеральный почтмейстер США. Как и во многих других случаях государственного регулирования, Эй-Ти-энд-Ти вскорости “захватила” регулирующие органы и стала использовать регулирующие механизмы для устранения конкурентов. “К 1925 году практически каждый штат установил жесткие регулирующие правила; более того, во многих местностях конкуренция в области местной телефонной связи либо косвенно подавлялась, либо прямо запрещалась”.

Как заключает Тирер, окончательное устранение конкуренции  в этой отрасли связано с действием  следующих факторов: запретительная лицензионная политика; защитная монополия  для “ведущих участников рынка”; гарантированная  доходность или регулирование телефонных компаний; правительственная политика “всеобщей телефонизации”, для которой требовалось наличие единой и послушной телефонной компании; наконец, регулирование тарифов, направленное на достижение социалистической цели “всеобщей телефонизации”.

Все это есть обратный взгляд на естественные монополии, но с вескими фактами сложно не согласиться.

2.2. Деятельность естественных монополий в России.

В последнее время в России  были предприняты значительные шаги по формированию правовой и институциональной базы государственного регулирования естественных монополий. Самый главный правовой акт существующий в России, посвященный теме естественных монополий это закон «О естественных монополиях».

В советской экономике все цены устанавливались в плановом порядке, и, таким образом, не возникало проблем со специальным выделением отраслей, относящихся к естественным монополиям. Переход к рыночной экономике обусловил необходимость применения определенных методов регулирования естественных монополий.

В 1994г. правительство стало уделять большое внимание проблемам регулирования естественных монополий не столько в связи с необходимостью остановить рост цен в соответствующих отраслях. Идея состояла в том, чтобы регулировать цены (тарифы) лишь в отраслях, обладающих естественной монополией, оставив все остальное ценообразование  свободным рыночным процессам.

К 1995г. была сформирована только одна система регулирующих органов. Это  Федеральная и региональные  энергетические комиссии, созданные в 1992 г. для регулирования тарифов на электроэнергию.  Регулирование других естественных монополий осуществлялось соответствующими министерствами (Минэкономики, Минтопэнерго, Министерство путей  сообщения, Минсвязи). Минэкономики и Минфин ежеквартально корректировали тарифы с учетом финансового состояния отрасли.

Однако даже в электроэнергетике  до 1995г. не были зафиксированы правовые основы регулирования. Государственный  контроль за хозяйственной деятельностью  естественных монополий был значительно  ослаблен в связи с преобразованием многих предприятий  в  акционерные общества.

С общим сокращением производства в России спрос на продукцию и  услуги отраслей – естественных монополий, за исключением отраслей связи, постоянно  снижался. Эти отрасли являются чрезвычайно  капиталоемкими, значительная часть их издержек носит постоянный характер. В результате быстро росла доля постоянных издержек в цене  единицы продукции.

В 1994-1995 гг. отраслевые цены российских естественных монополий росли более  быстрыми темпами, чем в других отраслях экономики. Они приблизились к уровню мировых цен, а в некоторых случаях (например, международные телефонные тарифы) превзошли их. Потребители начали оказывать давление на правительство вплоть до выдвижения требования замораживания цен.

Быстрый и значительный рост цен в электроэнергетике, газовой промышленности, отраслях связи и на железнодорожном транспорте обусловил необходимость постановки вопроса об обоснованности издержек (расходы на заработную плату, социальные выплаты, инвестиционную деятельность) и о соответствии качества предлагаемой продукции и услуг уровню цен. Во всех  отраслях, содержащих естественно-монопольные сегменты, заработная плата заметно превышала среднюю по экономике, и их работники пользовались большими социальными льготами по сравнению с другими отраслями.

Упрощенные схемы государственного регулирования естественных монополий, основанные на индексировании тарифов (цен) и не сопровождаемые тщательной  проверкой обоснованности издержек и инвестиционной деятельности, позволяли, монополистам легко обходить ограничения, которые ставили на их пути органы регулирования (департамент цен Минэкономики, Федеральная энергетическая комиссия). Важнейшими причинами создавшегося положения являлись: отсутствие необходимой законодательной базы; неопределенность статуса регулирующих органов; их зависимость как от правительства и министерств, так и от регулируемых субъектов; недостаток финансовых средств и квалифицированных кадров.

Многие дела, возбуждаемые территориальными управлениями ГКАП России по фактам нарушений Закона РФ «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных ранках» в 1994-1995 гг., были связаны с действиями предприятий  - естественных монополистов. Были выявлены многочисленные случаи завышения тарифов, отказа от обслуживания отдельных групп потребителей, включения в договоры дополнительных условий (участие в строительстве производственных объектов, передача жилых помещений, предоставление материальных ресурсов).

В отраслях – естественных монополиях (электроэнергетика, газовая промышленность и нефтяные магистральные трубопроводы, железнодорожный транспорт, отрасли связи) происходили некоторые важные изменения, связанные с началом реформирования системы регулирования.

Достаточно успешно  осуществлялась подготовка основы законодательной базы для новой системы регулирования естественных монополий. В августе 1995г. Президент подписал Закон РФ «О естественных монополиях». В Законе в качестве основных методов регулирования были определены  ценовое регулирование или назначение их предельного уровня и определение потребителей для обязательного обслуживания и установление минимального уровня их обеспечения. Органы регулирования будут контролировать различные виды деятельности субъектов естественных монополий, включая сделки по приобретению прав собственности, крупные инвестиционные проекты, продажу или сдачу в аренду имущества.

В 1995г. был издан ряд  указов Президента, которые являются базовыми для создания  трех федеральных  служб по регулированию естественных монополий на транспорте, в топливно-энергитическом комплексе и в отраслях связи. Однако уже тогда было видно, что процесс формирования  соответствующих федеральных служб будет не только продолжительным, но и болезненным. Министерства не хотят отдавать полномочия по регулированию, остро стоит проблема финансирования новых федеральных служб. Довольно сложно привлечь сотрудников в органы регулирования, так как заработная плата государственных служащих значительно ниже заработной платы аналогичных работников в регулируемых компаниях, и многие из лучших отраслевых специалистов уже получили там высокооплачиваемые должности.

Поэтому на сегодняшний день наиболее остро стоят проблемы кадрового  обеспечения, разработки конкретных методов  регулирования, улучшения информационной базы, позволяющей принимать обоснованные решения.

Общая для экономики России проблема неплатежей особенно остро стояла в  отраслях ТЭК и на железнодорожном  транспорте. Неплатежи в государственный  бюджет имели значительные объемы. Другой стороной проблемы являются неплатежи самим естественным монополиям. Неплатежи электроэнергетикам за ноябрь-декабрь выросли с 29 до 46 трлн. руб. в связи с принятием правительственного постановления №1089, в котором было запрещено до 15 мая 1996г. отключать электричество важнейшим объектам жизнеобеспечения экономики. Уровень текущих платежей населения за электроэнергию в этот период снизился с 90 до 70%.

Однако в отраслях связи неплатежи  были не столь значительными, в первую очередь это вызвано высокой  собираем остью платежей – неуплата влечет за собой немедленное отключение от телефонной сети, а при подключении требуется не только погасить неплатежи, но внести полную плату за подключение к сети.

В августе 1995г. было проведено замораживание  цен и тарифов в основных отраслях – естественных монополиях, что, было связано с подготовкой к президентским и парламентским выборам, причем РАО «Газпром» успел поднять цены на природный газ непосредственно перед замораживанием, что поставило российскую электроэнергетику в особенно трудное положение. Деятельность Федеральной энергетической комиссии практически была приостановлена.

Только часть видов хозяйственной  деятельности, осуществляемых в таких  отраслях, как газовая промышленность, электроэнергетика, железнодорожный  транспорт и связь, в действительности являются естественными монополиями и должны подвергаться государственному регулированию. Другие виды хозяйственной деятельности могли бы эффективно функционировать в условиях конкуренции, но для этого необходимо  проведение реструктурирования существующих предприятий.

Например, производство, как в электроэнергетике, так и в газовой промышленности в отличие от транспортировки  и распределения энергоресурсов на местах объективно не является естественной монополией. Междугородняя и международная  телефонная связь также не должны рассматриваться как естественные монополии, но во многих случаях местные телефонные сети при нынешнем технологическом уровне в России должны регулироваться как естественные монополии. На железнодорожном транспорте конкуренция с другими видами транспорта либо уже существует, либо ее появление возможно при достижении некоторых условий. Теоретически можно рассматривать варианты возникновения внутривидовой конкуренции между отдельными железнодорожными предприятиями.

Важно также выделить из состава предприятий сегменты, которые не связаны с основным производством (объекты социальной сферы, вспомогательное производство и. т. д.). Сохранение подобных видов деятельности в составе регулируемых предприятий налагает излишнюю нагрузку на тарифы и чрезвычайно затрудняет процесс контроля за затратами, так как существует возможность перенесения затрат с неосновных на основные виды деятельности.

Таким образом, все эти отрасли  должны претерпеть структурные изменения, позволяющие  максимально задействовать конкурентные силы рынка, что  привело  бы к ограничению сферы государственного регулирования, но в 1995г. такие шаги не были осуществлены.

Правильно проведенное реструктурирование не только рационально ограничит  сферу регулирования, но также  повысит эффективность регулирования посредством четкого разделения регулируемых и нерегулируемых  видов деятельности. Нередко в практике регулирования встречаются случаи перенесения затрат с нерегулируемых на регулируемые виды деятельности, что, с одной  стороны,  позволяет предприятиям обосновать завышенные  цены в органах регулирования и, с другой  стороны, на нерегулируемых рынках они могут применять заниженные цены, позволяющие устранять конкурентов или неоправданно увеличивать долю продаж на рынке.

Имело место  стремление субъектов естественных монополий к финансированию инвестиций исключительно за счет внутренних источников (главным образом, инвестиционные и стабилизационные фонды, формируемые  за счет себестоимости), что определило чрезмерную нагрузку на тарифы.

Внешнее финансирование инвестиций практически  не применялось, что было связано  не только с нежеланием инвесторов вкладывать финансовые средства в  нестабильную экономику России, но и с нежеланием самих отраслей привлекать инвестиции со стороны и  делить контроль над компаниями с новыми собственниками.

Почти во всех отраслях функционируют  акционерные общества: РАО «Газпром», РАО «ЕЭС России», АО «Энерго», АК «Транснефть», АО «Ростелеком», и региональные компании электросвязи. Только Министерство путей  сообщения продолжало выполнять функции государственного управления отраслью и одновременно являлось субъектом хозяйствования.

Государство, сохранив в своих руках  контрольные пакеты акций названных  компаний, не смогло в 1995г. обеспечить эффективного акционерного – корпоративного управления собственностью:

• в советы директоров компаний входили представители министерств, но не было согласования позиций и не полномочного представителя правительства, который бы отвечал за принимаемые советом директоров решения;
• президенты компаний одновременно являлись и председателями советов директоров, т. е. возглавляли органы, которые должны были контролировать их деятельность;
• президенты компаний на собраниях акционеров голосовали пакетами акций, принадлежащими государству, без должного контроля со стороны представителей основного собственника – государства.

Недостаточную привлекательность  отраслей – естественных монополий  для внешних инвесторов определяла также и нестабильность регулирования, которая была связана с отсутствием эффективных органов регулирования (включая замораживание цен).