Федеральные правительственные корпорации

Особые требования к полномочиям и ответственности членов совета директоров в АО определяются двумя факторами. Во-первых, они представляют государство и вместе с этим – государственные деньги, расходование которых является объектом специального регулирования и аудита. Во-вторых, поведение государственных служащих регулируется не только корпоративным законодательством, но и законодательством о государственной службе (в том числе в части выполнения директив, дополнительных доходов, конфликта интересов, коррупции). Одним из ответов на растущие полномочия государственных служащих стала практика выдачи им детализированных директив для работы в совете директоров. Если роль государственных служащих сводится к следованию директиве, то ответственность автоматически перемещается на выдавший ее орган исполнительной власти.

Однако если на советы возлагаются обязанности контроля менеджеров и улучшения положения  компании, тогда члены советов, включая  государственных служащих, часто  должны действовать независимо. В  этом случае невозможно составить директивы по каждому отдельному пункту. Кроме того, совет может встать перед необходимостью принимать решения безотлагательно, невозможно дожидаться согласования директивы в органе власти. Во многих странах ОЭСР реакцией на эту проблему стала практика назначения независимых директоров вместо государственных служащих в качестве представителей государства. Другой реакцией стало стремление усилить контроль и повысить стимулы для представителей государства.

Стимулы связаны с  вознаграждением членов совета за хорошие результаты. Вознаграждение (оклад, бонусы и возмещение понесенных затрат) членов совета остается дискуссионным вопросом. Вознаграждение членов совета ГК остается низким по сравнению с частными компаниями, поскольку предполагается, что государственные служащие уже получают вознаграждение за выполнение своих основных функций. Популярной стала критика политиков, получающих дополнительный доход от участия в совете. Финансовая заинтересованность подталкивала политиков и государственных служащих к членству во многих советах, работе в которых не уделялось время. Чтобы избежать этой проблемы, в некоторых странах (например, в Испании) входящие в советы государственные служащие не получают вознаграждения вовсе.

Эти правила стали  пересматриваться с повышением доли независимых директоров – профессионалов как представителей государства. Чтобы привлечь их, уровень вознаграждения должен соответствовать уровню, предлагаемому в частных компаниях. Для предотвращения избыточных выплат во многих странах в совете создаются специальные комитеты по вознаграждению, которые должны сопоставлять требования к профессиональному уровню данного члена совета и уровень вознаграждения в частных компаниях. Кроме того, в некоторых странах существует потолок выплат членам советов корпорации.

Однако существуют и  принципиальные аргументы против вознаграждения государственных служащих. Во-первых, они уже получают заработную плату  от государства. Во-вторых, вознаграждение может привлечь в совет не наиболее квалифицированных государственных служащих, а таких, которые могут повлиять на процесс принятия в соответствующих министерствах.

Сравнительная важность этих аргументов зависит от процесса выдвижения государственных представителей и той роли, которую они выполняют  в совете. Если выдвижение организовано независимо и опирается на квалификацию кандидата, заинтересованные только в дополнительном заработке директора не попадут в совет. Если представители государства должны только голосовать согласно полученным директивам, необходимости в вознаграждении нет. Однако если ожидается, что члены совета должны эффективно контролировать менеджеров и способствовать хорошим результатам компании, они должны быть мотивированы, в том числе финансово.

В России функция управления государственными пакетами акций возложена на один орган – ФАУФИ (Росимущество). Однако оно в одних случаях должно согласовывать свои решения с соответствующим отраслевым министерством, в других - решения принимаются на уровне Правительства РФ, наконец, в некоторых случаях они принимаются ФАУФИ самостоятельно. Сохранение смешанной модели управления ГК не позволяет унифицировать используемые инструменты и процедуры КУ в разных компаниях.

Регулирование некоторых  видов деятельности в значительной степени осуществляется посредством  участия в управлении ГК, а не путем определения условий предпринимательства на целевых рынках, что соответствовало бы лучшей мировой практике. Корпоративные процедуры в разных компаниях подчинены целям регулирования, которые существенно различаются в разных отраслях. Функции государства как собственника и как регулятора рынков недостаточно разделены.

Помимо представления  государства как собственника на уровне исполнительной власти, остро  стоит проблема представления его  интересов в компаниях. Действующий  институт государственных представителей, при котором чиновники голосуют в органах АО на основе полученных директив, характеризуется низкими персональными стимулами для принятия эффективных решений и слабой ответственностью, пассивностью государственных представителей. Отсутствие ограничений на число компаний, в которых государственные служащие могут представлять государство, ведет к нехватке времени на надлежащее исполнение обязанностей и снижению эффективности работы представителей.

В качестве представителей государства почти не используются профессиональные менеджеры. Отсутствует четкая и прозрачная система отбора представителей государства как квалифицированных и компетентных лиц или организаций. Практически единственной формой привлечения профессиональных менеджеров к управлению ГК остается передача акций в доверительное управление. Эта практика на протяжении последнего десятилетия использовалось сравнительно широко. Однако слабая регламентация ответственности доверительных управляющих приводила к тому, что в рамках доверительного управления часто происходил вывод активов и простое разбазаривание средств предприятий.

Другой формой привлечения  профессиональных управляющих к  организации корпоративного управления является создание холдингов. Однако без  специальной дополнительной регламентации прав и ответственности создание холдингов может привести к устранению государства от формулирования целей и задач деятельности конкретных предприятий.

В то же время существует проблема противоположного свойства: чиновники присутствуют в советах директоров частных АО. Такое участие государственных служащих в корпоративном управлении может быть методом государственной политики, в особенности на региональном уровне, но одновременно оно создает основу для конфликтов интересов и возможности коррупции. Действующее корпоративное законодательство не препятствует участию государственных служащих в органах управления компаний без государственных пакетов акций. В свою очередь, законодательство о государственной службе ограничивает только работу на возмездной основе, что, скорее, способствует нелегальной практике.

Возможные конфликты  интересов государственных служащих, представляющих государство в АО, слабо регламентированы. В уставах  и других внутренних документах АО, как правило, не предусмотрены действия при возникновении конфликтов интересов. Нет более или менее четкого представления и о том, какие случаи подпадают под конфликты интересов для представителей государства в органах управления.

В России складывается парадоксальная ситуация в отношении формирования совета директоров в компаниях с государственным участием и без такового. С одной стороны, государство представлено в советах директоров ГК  в меньшей степени, чем позволяет размер пакета. С другой стороны, представители государства часто входят в советы директоров компаний, где нет принадлежащих государству акций.

Результаты представительных выборочных обследований предприятий и позволяют сопоставить структуру собственности и состав совета директоров компании, используя так называемый «коэффициент представительства» той или иной группы акционеров, определяемый как доля голосов в совете директоров, приходящаяся на 1% акционерного капитала в руках у этой группы акционеров. Как правило, в конце 1990х-начале 2000х годов, о чем говорят данные ряда опросов, эта пропорция для работников было значительно больше единицы (1,3-1,5), в основном за счет менеджеров корпораций. Для внешних частных собственников это отношение традиционно было ниже, на уровне 0,6-0,7, что отчасти отражает ограниченные возможности контроля для миноритарных акционеров. У органов власти этот коэффициент был на уровне 0,8, причем в основном за счет более активного участия региональных и местных органов власти в советах.

 

Заключение

 

Анализ правовой и  экономической структуры государственных корпораций позволяет сделать следующие выводы.

1) Государственная корпорация  – организационно правовая форма,  позволяющая выводить значительное  количество государственных активов  в негосударственную собственность  при слабом контроле государства – учредителя государственных корпораций – за использованием этих активов.

2) Профиль большинства  государственных корпораций, их  целевые виды деятельности также  затрудняют правительственный контроль  над ними, так как подразумевается  выполнение нестандартных, не имеющих аналогов проектов. Продвижение инноваций, возложенное на ряд корпораций, неизбежно означает высокую степень риска и неопределенности, и в этих условиях государственный контроль не может отличить «естественные» неудачные результаты инновационных экспериментов от результатов некомпетентного и недобросовестного управления. Таким образом, государство не может ни вознаграждать успешных руководителей корпорации, ни наказывать неуспешных, что создает систему отрицательных стимулов и способствует злоупотреблениям.

3) Предусмотренные принятыми  законами механизмы в основном  не позволяют осуществлять эффективный  контроль со стороны государства  за степенью соответствия деятельности  государственных корпораций установленным  целям. В большинстве случаев отсутствуют необходимые для этого критерии и процедуры, что противоречит основным принципам реформы государственного управления и делает государственные корпорации слабо управляемыми.

4) В имеющихся механизмах  контроля со стороны учредителя (государства) за персональным составом руководящих органов государственных корпораций отсутствует единообразие, что делает эффективный контроль со стороны учредителя технически громоздким, а по мере роста количества государственных корпораций – практически невозможным.

5) Функции, выполняемые государственными корпорациями, могут и должны выполняться либо частными предпринимателями, либо федеральными министерствами, агентствами и службами, либо государственными учреждениями, либо коммерческими организациями, в капитале которых участвует государство.

6) К числу мер государственной  политики, осуществление которых  следует начать незамедлительно,  должны быть:

- возвращение властных  функций (нормотворческих, надзорных,  контрольных, правоприменительных)  от всех созданных государственных корпораций государству и фвный законодательный запрет на передачу им таких функций;

- установление единообразных  правил формирования руководящих  органов государственных корпораций  и контроля за их деятельностью  со стороны государства;

- разработка и реализация программы акционирования и последующей приватизации государственных корпораций.