Проблемы антимонопольного регулирования в Российской Федерации и пути решения

2. Проблемы антимонопольного регулирования в Российской Федерации и пути решения

2.1 Особенность антимонопольного регулирования в экономике России

Институциональная среда, определяющая условия конкуренции на российских товарных рынках и рынках финансовых услуг и обеспечивающая реализацию основных направлений антимонопольной  политики, состоит из набора законодательных  актов, определяющих правила взаимодействия субъектов рынка, а также из механизмов, обеспечивающих соблюдение установленных  в законодательных актах правил [5. с. 194].

То, в какой мере государству  удается обеспечить соблюдение установленных  правил, определяет процесс становления  конкурентных отношений и качественные характеристики конкуренции на товарных и финансовых рынках. Антимонопольное  законодательство действует на всей территории России для большей части  рынков товаров и услуг и имеет  структуру, показанную в приложении 2 табл. 3.

Становление антимонопольной  политики происходило одновременно с либерализацией экономики, приватизацией, формированием рыночных отношений. История антимонопольного регулирования  началась 22 марта 1991 г., после принятия Закона РСФСР № 948-I «О конкуренции  и ограничении монополистической  деятельности на товарных рынках», в  котором в наиболее концентрированном  виде были определены основные задачи государственной конкурентной политики: содействие формированию рыночных отношений  на основе развития конкуренции и  предпринимательства; предупреждение, ограничение и пресечение монополистической  деятельности и недобросовестной конкуренции; государственный контроль за соблюдением  антимонопольного законодательства. При  разработке данного Закона учитывались  особая форма высокомонополизированной экономики России и основополагающая концепция запрета не самого монопольного положения, а злоупотребления доминирующим положением на рынке.

Применение Закона на практике показало его неполную приспособленность  к реальным процессам, происходящим в экономике России переходного  периода и составляющим основной предмет антимонопольного регулирования. Именно поэтому за период действия Закон подвергался редактированию восемь раз, при этом прежняя концепция  оставалась неизменной.

Принятие Конституции  РФ, гарантирующей единство экономического пространства, свободное перемещение  товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции, свободу  экономической деятельности, а также  нового Гражданского кодекса РФ и  Кодекса РФ об административных правонарушениях  обусловило необходимость внесения изменений и дополнений в Закон  «О защите конкуренции».

Одним из инструментов проведения государственной антимонопольной  политики, направленной на регулирование  процессов экономической концентрации на товарных рынках и деятельности крупных предприятий, владеющих  влиятельными сегментами рынка, служит ведение Реестра хозяйствующих  субъектов, имеющих на рынке определенного  товара долю более 35 процентов (далее - Реестр).

Целевое назначение Реестра - подготовка информационной базы о  крупнейших субъектах отдельного товарного  рынка для осуществления государственного контроля за соблюдением ими антимонопольного законодательства при осуществлении  институциональных преобразований в экономике. [5. с. 195]

За период проведения антимонопольной  политики в России существовали две  разные концепции формирования и  ведения Реестра, менявшие свое экономическое  и правовое предназначение в зависимости  от экономических условий.

Государственный Реестр РФ объединений и предприятий-монополистов (далее - Реестр-М), как инструмент предупреждения и пресечения монополистической  деятельности с 1992 до 1995 гг., носил жестко принудительный характер, формировался на основе приказа ГКАП России и  основывался на одновременном наличии  двух признаков - доминирующего положения  хозяйствующего субъекта на товарном рынке и факта злоупотребления  этим положением. Под государственным  регулированием в 1993 г. находилось около 5-6 процентов выпускаемой продукции на федеральном уровне и около 15-20 процентов - на региональном. антимонопольное регулирование законодательство

По мере либерализации  внешней торговли Реестр превратился  из инструмента, предназначенного для  выполнения функции административного, ценового и количественного регулирования  в перечень крупных хозяйственных  субъектов, имеющих значительную долю рынка. Методология функционирования Реестра претерпела кардинальные изменения: функция административного контроля сменилась наблюдением за деятельностью  субъектов, имеющих существенную долю рынка.

Новая редакция Закона «О конкуренции ...» (1995) предложила иной подход к формированию Реестра. Изменилось название этого  документа на «Реестр хозяйствующих  субъектов, имеющих долю на рынке  определенного товара более 35 процентов», а правовые последствия для включенных в Реестр предприятий определены только при государственном контроле за созданием и реорганизацией коммерческих предприятий и приобретением  акций в уставном капитале. Соответственно изменилось не только название, но и  форма легитимности Реестра.

Практическая работа по формированию Реестра показала, что с 1997 г. количество включенных в него предприятий увеличилось  почти в 1,5 раза, при этом в федеральном  разделе наблюдалось как временное  увеличение количества субъектов, так  и его снижение. По состоянию на 1 ноября 2007 г. в Реестр включено около 7 тыс. хозяйствующих субъектов и  около 300 - в федеральный раздел.

Включенные в реестр предприятия  имеют следующее распределение  по принципу отраслевой принадлежности: 22 процента - услуги жилищно-коммунального  хозяйства, 13 процентов - продукция  производственно-технического назначения, 28 процентов - продукты питания, 5 процентов - товары народного потребления, 21 процент - отдельные виды работ и услуг, 11 процентов - хозяйствующие субъекты, относящиеся к сфере деятельности естественных монополий (для естественных монополистов в области транспортных перевозок, в области связи и  энергетическом комплексе составляются свои реестры).

В конце 2002 г. была предложена новая редакция Закона «О конкуренции ...», включающая изменения и дополнения действующих положений антимонопольного законодательства.

К 2005 г. стало очевидно, что  положения действующего Закона «О конкуренции  и ограничении монополистической  деятельности на товарных рынках» не в должной мере стали отвечать экономическим и правовым реалиям  России и современным международным  правовым нормам конкурентного законодательства. В июле 2006 г. был принят Закон «О защите конкуренции».

Он был разработан в  целях совершенствования законодательства о конкуренции, в том числе  путем создания единых правовых основ  для развития и защиты конкуренции  на товарных и финансовых рынках.

Одной из основных задач  при формировании данного Закона стало закрепление в нем комплекса  норм, направленных на эффективную  реализацию права физических и юридических  лиц на получение товаров и  услуг по справедливой рыночной цене и права хозяйствующих субъектов  на ведение своей деятельности в  условиях, стремящихся к справедливой конкуренции.

В законе существенно модифицировано понятие доминирующего положения  хозяйствующего субъекта.

- Снижено пороговое значение  доли хозяйствующего субъекта  на товарном рынке с 65 до 50 процентов,  начиная с которого положение  такого хозяйствующего субъекта  на товарном рынке признается  доминирующим (если такой хозяйствующий  субъект не докажет обратное).

- Введено понятие коллективного  (множественного) доминирования.

- Презюмируется доминирование  субъекта естественной монополии.

- Предусмотрена возможность  установления федеральными законами  доминирования компании с долей  менее 35 процентов.

- Введен особый порядок  установления антимонопольным органом  доминирующего положения финансовой  организации (ст. 5).

Избирательное предоставление льгот и преимуществ отдельным  хозяйствующим субъектам органами государственной власти и местного самоуправления является одной из основных угроз конкуренции. Запреты на ограничивающие конкуренцию акты и действия органов  власти и органов местного самоуправления распространены также на акты и действия государственных внебюджетных фондов. Закон содержит принципиально новый  подход к контролю предоставления органами государственной власти и местного самоуправления льгот и преимуществ  отдельным хозяйствующим субъектам. В него включено понятие государственной  помощи, которое устраняет существовавшую ранее неопределенность в подходе  к определению понятий ограничивающей конкуренцию государственной помощи и мер государственной поддержки.

Серьезной проблемой является эффективность государственного контроля экономической концентрации на товарных и финансовых рынках. В качестве критериев контроля экономической  концентрации закон вводит новые  пороговые значения оборотных показателей  хозяйствующих субъектов - участников сделки, подлежащей контролю. В целях  повышения действенности антимонопольного контроля в законе конкретизированы нормы, определяющие обязанность хозяйствующего субъекта раскрывать (декларировать) определенную законом информацию, в том числе  о реальных выгодоприобретателях (бенефициариях) и об участвующих в сделках  оффшорных компаниях [5. с. 197].

Вообще, политика антимонопольного регулирования России осуществлялась не только за счет совершенствования  базового Закона, применяемого для  товарных рынков, но и других законодательных  актов, достаточно самостоятельных  по своей сущности.

Важное место в антимонопольной  практике занимает контроль за деятельностью  субъектов естественных монополий. Федеральный закон от 17.08.1995 № 147-ФЗ «О естественных монополиях» распространялся  только на деятельность субъектов естественных монополий, регулируемых федеральным  законодательством. Круг естественных монополий составляли исключительно  отдельные базовые сферы инфраструктурных отраслей.

По мере развития конкуренции  на отдельных рынках все большую  роль начинала играть реклама. Специфика  рекламной деятельности, выражающаяся в обслуживании коммерческого оборота  с целью стимулирования сбыта  товаров, уже в начале 1990-х гг. показала чрезмерную обобщенность и  явную недостаточность норм, направленных против недобросовестной конкуренции  в области рекламы, предотвращения и пресечения ненадлежащей рекламы, способной ввести потребителей в  заблуждение или нанести им вред. В 1995 г. был принят Федеральный закон  от 18.03.1995 № 108-ФЗ «О рекламе», входящий в состав антимонопольного законодательства и устанавливающий правила поведения  фирм на рынке рекламной продукции.

Одиннадцатилетняя практика действия данного закона продемонстрировала как сильные, так и слабые стороны  его применения при становлении  и функционировании цивилизованного  рынка рекламы в России. Однако маркетинговые стратегии компаний, направленные на активизацию продаж и продвижение товаров на рынках, все активнее включают в свою практику новые технологии и инструменты, не подпадающие под действие регулятивных механизмов существующего рекламного законодательства. Общественное мнение стало настойчиво выступать за ужесточение  государственного регулирования рекламной  деятельности, что оказало существенное влияние на разработку и принятие нового Федерального закона от 13.03.2006 № 38-ФЗ «О рекламе» [9].

Федеральный закон «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг», разработанный Министерством  РФ по антимонопольной политике России (МАП), вступил в силу только 1 января 2000г. Просуществовав на рынке почти  шесть лет, Закон существенно  повлиял на деятельность финансовых организаций наравне с Центральным  банком России, ФКЦБ России, Минфином России. Вместе с тем ряд положений  этого Закона практически полностью  дублировали действующий Закон  «О конкуренции и ограничении  монополистической деятельности на товарных рынках», не совершенствуя, а  наоборот, усложняя практику его правоприменения. В связи с этим было принято концептуальное решение о создании единых правовых основ для развития и защиты конкуренции как на товарных, так и финансовых рынках. С 26 октября 2006г. Федеральный закон «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг» признается утратившим свою силу.

В заключение необходимо отметить, что за последние годы в основном сформированы направления конкурентной политики и система антимонопольного законодательства, охватывающего практически  все сферы экономической деятельности, создан профессиональный антимонопольный  орган (Федеральная антимонопольная  служба России и ее территориальные  управления), который может осуществлять новый комплексный подход к реализации антимонопольной и конкурентной политики. Эволюция системы антимонопольного законодательства в России доказывает, что антимонопольная политика представляет собой не разовые мероприятия, а  постоянно действующие и гибко  меняющиеся в зависимости от экономической  обстановки меры, осуществляемые государством в области регулирования экономики. Речь идет не о непосредственном вмешательстве  государственных органов в экономику  предприятий, а о корректировке  государством отклонений в саморегулирующихся процессах развития с помощью  экономических методов и юридических  норм. [10]

2.2 Недостатки антимонопольного регулирования и перспективы развития

Высокий уровень монополизации  и его резкое отрицательное влияние  на экономику делает необходимым  проведение в нашей стране антимонопольной  политики.

Но российская нормативно-правовая база антимонопольного регулирования  имеет серьезные недостатки как  общего, так и частного характера.

Во-первых, слишком активное применение антимонопольного законодательства с соответствующими рестрикциями, запретами  и санкциями противоречит всем основополагающим нормам частного права. Нельзя указывать  свободному производителю, что и  как ему производить, по каким  ценам продавать, и навязывать нежелательные  для него контракты, сделки и стратегии. Нельзя что-либо сделать с имуществом предприятия, так как оно принадлежит  частным лицам. Наконец, нельзя и  закрыть предприятие, если оно не нарушает какие-то явные· нормы хозяйственной  жизни (разумеется, не включая антимонопольные).