Теоретический аспект функционирования свободных экономических зон

Этапы создания СЭЗ.

Мировой опыт разработки концепций СЭЗ позволяет констатировать, что в наиболее общем виде весь проект создания СЭЗ может быть разделен па четыре основные стадии: предынвестиционный период, инвестиционный, период функционирования зоны: операционный период и период развития.

Предынвестиционный  период (продолжительностью до года) состоит из двух этапов. Первый этап представляет собой время проведения предварительных исследовательских, маркетинговых, экономико-географических, экономико-финансовых и прочих работ. Цель этого этапа - выяснение концептуальной возможности СЭЗ в регионе, выбор размера, типа, месторасположения зоны. Существенным для данного этапа станет подробный анализ специализации зоны, услуг, которые в ней будут предложены. Именно на основании собранной на этом этапе информации и будет вероятнее всего приниматься общее решение по конкретной СЭЗ.

Второй этап предынвестиционного  периода предполагает уточнение данных первого этапа с упором на экономические и финансовые расчеты. Особое внимание следует обратить на расчет эффективности капиталовложений. Необходимо определить общий размер инвестиций с распределением их в инфраструктуру, в производственное строительство. При этом важно установить источники этих средств: централизованные государственные капиталовложения, собственные средства территории, предприятий на ней и в СЭЗ расположенных, заемные средства банков, средства от продажи местных ценных бумаг. Желательно на этом этапе определить хотя бы в общем виде долю валютных средств, направляемых па развитие территории. Для этого этапа необходима опережающая переговорный процесс кропотливая работа по территориальному географо-экономическому анализу, определению условий рациональной организации хозяйства.

Инвестиционный  период продолжительностью до года может осуществляться параллельно с предыдущим этапом и также может быть разделен на два этапа, относительно самостоятельных. Первый этап можно условно назвать «переговорным». В это время требуется достичь договоренности с местными властями и центром о профиле, месте расположения, режиме зоны, степени участия властей в реализации проекта. Параллельно дол жен разрабатываться технический проект создания инфраструктуры в зоне.

Второй этап инвестиционного  периода предполагает уже создание конкретных инфраструктурных объектов: энерго- и теплоснабжения, аэропорта, сетей коммуникаций, зданий различного типа (склады, офисы, производственные помещения, готовые к использованию). Эти объекты и здания могут как строиться заново, так и реконструироваться. Параллельно со строительными работами на этом этане должны осуществляться рекламная и маркетинговая компании по привлечению потенциальных инвесторов. Они должны проводиться таким образом, чтобы к началу операционного периода уже имелся ряд потенциальных инвесторов, готовых начать свою производственно-хозяйственную деятельность и зоне.

Операционный  период - это, конечно, наиболее трудный для планирования период. Он зависит от внутренней динамики зоны как саморазвивающейся системы, от политической стабильности в стране и регионе зоны. В то же время, необходимо широко использовать результаты маркетинговых исследований возможностей развития зоны. В этом периоде можно также выделить два этапа: стартовый этап и этап саморазвития зоны. На обоих этапах физический потенциал зоны используется не полностью. В случае достижения 100-процентного его использования такая зона должна либо разрастаться в больший промышленный район, либо переключиться на новые отрасли и производства, либо изменить свой институциональный статус. В любом случае, это будет означать начало четвертого периода жизненного цикла зоны - периода развития.

Стартовый этап операционного  периода отличается от этапа саморазвития тем, что изменяет систему мотивации со стороны инвесторов. На первом этапе инвесторы приходят и зону из-за тех прямых преимуществ и услуг, которые они могут здесь получить (включая стоимость рабочей силы, сырья, доступ на рынок основной территории страны, готовые помещения и т.д.). На данном этапе очень важно определить, что «вопросы использования земли, других природных ресурсов решаются с учетом их качества, принадлежности и порядка отчуждения, принятого действующим законодательством страны. На втором этапе инвесторов уже привлекает производственно-хозяйственная деятельность, которая осуществляется в зоне и около нее. Здесь срабатывает эффект развития, основанный на принципе взаимодействия и дополнения.

Исходя из всего вышеизложенного, можно сделать некоторые выводы: для наиболее эффективного функционирования СЭЗ необходимо четко определить те цели, которые должны быть достигнуты посредствам деятельности СЭЗ и задачи, которые должны быть решены в процессе их (СЭЗ) функционирования. Причем сделать это необходимо еще на начальном, предынвестционном этапе. Не менее важным является и реализация основных принципов деятельности СЭЗ, т.к. их наличие и соблюдение, в некоторой степени, свидетельствует о стабильности и перспективности функционирования СЭЗ⁹.

Глава 2. Место и роль свободных экономических зон  в России.

2.1. Организация и функционирование  СЭЗ в России.

На наш взгляд, в  зависимости от цели и задач СЭЗ  целесообразно разделить на следующие  основные типы:

• комплексные зоны производственного характера;
• внешнеторговые (свободные таможенные зоны, в том числе зоны экспортного производства и транзитные);
• функциональные, или отраслевые (технологические парки, технополисы, туристические, страховые, банковские и др.).

Эти типы зон могут  быть охарактеризованы следующими основными признаками.

Комплексные зоны многопрофильны. Они формируются и на ограниченной территории, и в границах областей и других территориальных образований. В них создаются условия для привлечения крупного капитала с обязательным развитием необходимой инфраструктуры.

К комплексным зонам  может быть отнесена (по крайней  мере, по замыслам их создателей) большая  часть СЭЗ, создаваемых в России, в том числе - СЭЗ в Находке, Калининградской области, Санкт-Петербурге и др.

Внешнеторговые зоны обеспечивают валютные поступления, в том числе и за счет консигнационных складов, сдачи в аренду помещений, выставок, перевалки грузов и их транзита.

К внешнеторговым зонам  относятся, в частности, зона свободной  торговли "Шерри-зон" (около аэропорта "Шереметьево.

Отраслевые зоны (технологические парки, технополисы и др.) выполняют как народнохозяйственные, так и внешнеэкономические функции. Они, в частности, способствуют ускорению научно-технического прогресса в отдельных отраслях на основе активизации внешнеэкономического сотрудничества, внедрению результатов отечественной науки, а также разработке наукоемких технологий, новых видов готовой продукции и расширению экспорта.

К отраслевым зонам научно-технического характера относится СЭЗ в  Зеленограде, которая должна специализироваться в области микроэлектроники, информатики и связи; к зонам финансового ("оффшорного") характера может быть отнесена зона экономического благоприятствования в Ингушетии; к зонам туристическо-курортного типа - особая экономическая зона "Кавказские Минеральные Воды".

На выбор типа зон  для конкретных территорий влияют не только общие, но и локальные факторы. Так, для транспортных, экспортно-импортных  зон необходимо наличие крупного транспортного узла. Они, как правило, размещаются в приморских городах, располагающих морскими портами, железнодорожным сообщением, аэропортом. Эти же условия желательны для размещения торговых, банковских и других зон. Для создания зон типа технопарков и технополисов нужна развитая научно-производственная база и квалифицированная рабочая сила. Организация туристическо-рекреационных зон требует наличия культурных и исторических центров, бальнеологических курортов, привлекательных для туризма ландшафтов, развитой инфраструктуры.

Процесс создания свободных  зон в нашей стране, начавшийся еще в конце  80-х годов, может быть разделен на несколько этапов.

На первом этапе (конец 80-х - 1990 г.) происходило зарождение самой  идеи. По инициативе правительства  СССР была разработана так называемая единая государственная концепция свободных зон. Свободные зоны рассматривались как элемент государственной внешнеэкономической политики и способ стимулирования межгосударственных отношений СССР с зарубежными партнерами. По форме они должны были быть зонами совместного предпринимательства, точнее, компактными территориями с высокой концентрацией предприятий с иностранным участием. Предполагалось, что такие зоны будут создаваться в регионах с развитым научно-техническим потенциалом с целью производства наукоемкой продукции на базе соединения советских технологий и иностранного капитала. Хозяйственно-правовые льготы на территории зон предусматривались только в отношении предприятий с иностранным участием и в пределах, определяемых действовавшими в СССР нормами регулирования иностранных инвестиций.

К началу 90-х годов  государственная концепция свободных  зон дополнилась множеством региональных инициатив. Эти инициативы получили свое развитие, как только в ходе суверенизации союзных республик  рассмотрение вопроса о создании зон было официально перенесено на республиканский уровень: в июле-сентябре 1990 г. ВС РСФСР принял предложения 11-ти региональных советов народных депутатов об объявлении их территорий зонами свободного предпринимательства. Зоны учреждались в городах Ленинграде, Выборге, Находке, Калининградской, Сахалинской и Читинской областях, в Алтайском крае, Кемеровской и Новгородской областях, г. Зеленограде, Еврейской автономной области.

В 1990-91 гг. Совет Министров  или Верховный Совет РСФСР  утвердили по каждой зоне отдельное  положение, закреплявшее ее хозяйственно-правовой статус. (Заметим при этом, что в положениях зоны именовались "свободными экономическими зонами", а не "зонами свободного предпринимательства", как в вышеупомянутых постановлениях об их учреждении.) Набор предоставленных зонам льгот был практически одинаковым, а сами зоны рассматривались уже не только как внешне-, но, скорее, как внутриэкономический феномен, призванный создать противовесы централизованной системе хозяйствования¹⁰.

Хотя принятые решения  способствовали притоку в зоны иностранного капитала (росло число совместных предприятий в Находке, Калининграде, на Сахалине), они не были до конца продуманы ни с точки зрения их реализуемости, ни по своим последствиям.

Во-первых, предполагаемые масштабы зон, когда они охватывали не только небольшие территории, но и обширные области и целые края, были заведомо нереальными из-за требуемых колоссальных капиталовложений и проблем соблюдения на больших территориях особых таможенных процедур.

Во-вторых, массовая раздача  зональных преференций отдельным территориальным образованиям без четких на то критериев спровоцировала волну самостийного возникновения новых зональных структур, когда та или иная территория (город, область, морской порт, центр науки или просто российская глубинка) объявляла о принятии ею соответствующего статуса, лоббируя его утверждение в верхах. Руководство России оказалось под массированным давлением: в 1991 г. около 150 регионов добивались образования на своих территориях свободных зон. Такая активность местных властей отражала их стремление хоть как-то бороться с кризисными процессами, отгородиться с помощью статуса зоны от массы различных проблем, нахлынувших, как им представлялось, из центра.

В конце 1991-начале 1992 гг., когда российское руководство приняло курс на широкое открытие экономики в целях ее стабилизации, выборочная либерализация предпринимательского климата на уровне отдельных зональных территорий во многом лишалась своего смысла. Принятые в этот период в Российской Федерации нормативно-правовые акты по регулированию внешнеэкономической деятельности не предусматривали должных изъятий применительно к зональным территориям. И хотя действовавшие в зонах статусные положения формально никто не отменял, налоговые службы истолковали их как утратившие силу, что фактически упраздняло значительную часть ранее предоставленных зонам льгот.

К осени 1994 г. наметились следующие контуры российской зональной политики:

• урезание (до 1-2 кв.км) возможных размеров свободных зон, исключающее создание относительно крупных комплексных зон свободного предпринимательства;
• формальное заимствование и перенос на российскую почву простейших образцов из мировой зональной практики без учета ее перспективных тенденций и увязки с национальной промышленной политикой;
• усложненная система управления зонами, сопряженная с многочисленными бюрократическими согласованиями и невозможностью создания зон по инициативе "снизу".

Ряд регионов, не дожидаясь  соответствующих законодательных  решений, начал интенсивную работу по реализации проектов точечных и локальных с таможенных зон (обустройство территории, создание Компании развития и т.п.). Они сумели мобилизовать необходимые стартовые средства (кто - частные, а кто - государственные), и это предопределило их ближайший успех. Первая по такому пути пошла СЭЗ "Находка": опираясь на правительственное постановление о принципиальной возможности создавать на своей территории таможенные зоны, а также - специально предоставленным на эти цели бюджетным кредитом Минфина, она образовала первую подобную зону уже к лету 1995 г. В том же направлении, но уже без федеральной государственной поддержки, действовали правительство Московской области (проект СЭЗ "Шерризон"), мэрия Санкт-Петербурга (свободная таможенная зона "Гавань"), администрация Ульяновска (аналогичная зона в районе городского аэропорта).

Напротив, другие крупные  территории активизировали усилия по лоббированию эксклюзивных правительственных  решений, гарантирующих им либо воссоздание  прежних, либо получение принципиально  новых индивидуальных преференций. Следует отметить, что правительство - вразрез с собственным курсом на организацию исключительно локальных СЭЗ - поддалось этому давлению: был восстановлен режим беспошлинной торговли в пределах Калининградской области, а в июле 1994 г. была создана зона экономического благоприятствования в Ингушетии - "своеобразная модель оффшорной зоны, весьма далекая от общепринятых стандартов". Причем, когда в марте 1995 г. все индивидуальные таможенные льготы в РФ были вновь официально отменены, борьба территорий за особые привилегии не прекратилась. В частности, Калининградская область добилась принятия в ноябре 1995 г. Госдумой РФ отдельного Федерального Закона, возвращавшего ей режим таможенной экстерриториальности¹¹.

Правовое регулирование  отечественных СЭЗ осуществляется главным образом на основе индивидуальных нормативных актов, имеющих различную юридическую силу, от уже упоминавшихся положений о СЭЗ, утвержденных распоряжением Верховного Совета РФ, до федеральных законов, регламентирующих создание и деятельность отдельных зон.