XIX ғасырдағы муниципалдық реформалар

XIX ғасырдағы  муниципалдық  реформалар.

Көптеген еуропалық мемлекеттердің, сонымен қатар АҚШ, Жапония және тағы да басқа мемлекеттер қазіргі заманғы муниципалды жүйелердің негізі Х1Х ғасырда жүргізілген муниципалды реформалардың жүру барысында құрылған болатын, алайда қоғамдық, қалалық өзін-өзі басқару дәстүрлері өз тамырының жайылуына байланысты ғасырларды тереңдеп, қоғамның алғашқы даму кезендеріне сүйенеді: антикалық әлемнің полистік демократиясы; ортағасырлық сословиялық мемлекеттің қалалық және ауылдық қауымдары.

XIX ғасырдағы муниципалдық реформалар  орта ғасырларда қалыптасқан  ірге тасқа негізделген болатын.

Әкімшіліктік, қаржылық және соттық басқару жүйелері бар, сатылынып алынған немесе феодалдық басшылармен жаулап алынған орта ғасырлық қалаларда сословиялық қалалық өзін-өзі басқарумен бірге буржуазиялық муниципализмді де дүниеге алып келді. Еуропалық елдерде Ұлы франция көтерілісінің салдарынан туындаған конституциялық қозғалыстар жоғары мемлекеттік басқарудың аймағында билікті басқарудың жаңа үлгілеріне әкеп қана қойған жоқ, сонымен қатар биліктің орталық органдарының мықты бюрократиялық қамқорына бағынышты емес жергілікті басқаруды қалыптастыру  мәселесін құрған болатын.   Жергілікті басқарудың алғы шарттарын рет-ретімен іске асыруда конституциялық, құқықтық мемлекеттің негізгі қағидаларынан логикалық қорытынды жасаумен сипатталады, олар өз кезегінде полициялық, бюрократиялық мемлекеттің абсолютизм дәуірінің орнын басып отырады.

Демократиялық, құқықтық мемлекеттердегі тұлға мен мемлекет, жергілікті қауымдастықтар мен биліктің орталықтандырылған органдарының арасындағы қарым-қатынас, абсолюттік мемлекетке қарағанда мүлдем басқа, оларды Кант құлдырау мемлекеттері деп атаған. Осыдан келесідей ой түйіндеуге болады, яғни мемлекеттік билік жүйесінде негізделген мүмкін болатын белгілі автономиядағы жергілікті өзін-өзі басқару XIX ғасырдың құқықтық реформаларында және саяси қозғалыстарда лозунг түрінде айқындалған.

Еуропалық мемлекеттерде жергілікті өзін-өзі басқару идеясын таратуда маңызды рөлді 1831 жылы құрылған Бельгия Конституциясы алды.  Онда қоғамдық басқаруға арналған арнайы бап болатын, заңнамалық, атқарушылық және сот биліктерімен қатар қоғамдық басқаруға арналған төртінші бір биліктің түрі – муниципалды билік пайда болды.

Ертеректе 1790 жылы Францияда өткен Ұлттық жиында жергілікті басқару реформасы туралы заңнамалық жоба бойынша баяндамасында француздық Турэ қоғамдық басқаруды ұйымдастыру идеясын қозғаған болатын. Турэ жергілікті өзін-өзі басқарудың екі негізгі мәселесін құрастырды, олар кейіннен жергілікті өзің-өзі басқарудың әр түрлі теорияларында дами бастады:

1) табиғаты бойынша муниципалды  басқаруға тән меншіктік қоғамдық  істер туралы түсінік;

2) мемлекеттік істер туралы түсінік, оларды жүргізу жергілікті өзін-өзі  басқарудың мемлекеттік органдарымен  іске асырылады.

Жергілікті өзін-өзі басқару теориясын жасауға маңызды үлес қосқан германиялық заң мектебі болатын.

Негізгі теориялық концепцияларды қарастырайық. Жергілікті өзін-өзі басқару теориясы эволюциялық сипатқа ие, яғни соңғылары алдында жасалынған негізгі жайттарды ескеріп отырады.

Алғашқыда неміс ғалымдары жергілікті, қоғамдық өзін-өзі басқарудың пайда болуы мен табиғатының сипаттай отыра қоғамның еркіндік теориясын жасаған болатын (қауымның табиғи құқықтарының теориясы).

XIX ғасырдың басында қауымдық  істермен, қауымдық мүлікпен қазыналық, мемлекеттік шенеуніктер айналысатын. Бұл жүйе қауымдық шаруашылықты құлдыратып жіберді. Сондықтан да бюрократиялық орталықтың шаруашылықты жүргізудің ортақтандырылған жүйесіне араластыруды шектеу қажеттілігін ғылыми негіздеу талап етілді.  Осындай амалдарды қоғамның еркіндік теориясы шешу керек болатын, олардың негізгі бастауларын неміс ғалымдары осы аймақ төңірегіндегі француз және бельгия құқықтарынан алған еді.

Қауымдық еркіндік теориясы қоғамның өз істерімен басқару құқықтарының адамдардың құқықтары мен еркіндігі сияқты табиғи және ажырамайтын сипатқа ие, себебі қоғам тарихи деректерге қарағанда  мемлекеттен бұрын пайда болады және мемлекет қауымдық басқарудың еркіндігін сыйлауы керек. Сонымен бұл теория табиғи құқық идеясына сүйенетінін байқауға болады. Ол мемлекетке тәуелді емес органикалық корпорациялардың табиғи құрылуын қауыммен мойындауына бағынышты болады.   Қауымның өзіндік басқаруға деген құқығы априорлық жолмен қоғамнан бөлектеніп шығып отырды. Осы теория қауымның еркіндігі мен тәуелсіздігін растай отыра, ортағасырлық қауымдар, яғни  еркін қалалардың тарихына, олардың феодалдық мемлекеттерге қарсы тәуелсіздік үшін күресіне көңіл аударған болатын. 

Еркін қауым теориясы жергілікті өзін-өзі басқаруды ұйымдастыруға келесідей негіз болатын бастауларды келтірген болатын:

1) қауым мүшелерімен жергілікті өзін-өзі басқару органдарынын сайлануы;

2)  істерді бөлу бойынша нұсқаулық, олардың көмегімен қауым өз  істері мен мемлекет жүктеген  істерді ажыратады;

3) жергілікті өзін-өзі басқару – бұл өзінің табиғаты бойынша мемлекеттік істерден айырмашылығы бар қоғамның өзінің меншікті істерін басқару;

4) жергілікті өзін-өзі басқару органдары –  мемлекеттің емес, қауым органдары;

5) мемлекеттік органдар қауымдық  меншіктік компетенциясына араласуға  құқылы емес. Олар тек қауымның  өз компетенциясының шегінен  шығып кетпейін қадағалап отыру  керек.

Алайда тәжірибеде бұл әдіс келесідей себептер бойынша жетістікті болмады.

Қауымның еркіндік теориясының шегінде жергілікті өзін-өзі басқару объектісі нақты анықтамасын таба алмайды. Сонымен, алғашқы өзін-өзі басқарушы бірліктер  – ауылдық және қалалық қауымдар, олар өз істерін басқаруды өз бетінше пайдаланады.  Адамдар  шағын территорияның шегінде  өз тағдырын өзі басқарады.  Олар өз қажеттіліктерін өздері қанағаттандырып,  сырттан төнетін қатерлердің өз күштерімен қорғанатын болған. Өзіндік басқарылатын бірліктерге аса ірі территориялық аймақтарды еңгізу мемлекеттік биліктің ісі екендігі анық көрініп тұр. Қалыптасқан жағдайларды осындай өздігімен басқарылатын бірліктердің, табиғи сипатына сүйене отыра, және де кішігірім ауылдық және қалалық қоғамдардан басқа өзіндік басқару түрлерінің өзіндігін дәлелдеу логикаға жат нәрсе, ол заттардың шынайы орналасуына сәйкес келмеді.

Қоғамдағы мемлекеттің бар болуы қауымның толығымен еркін бола алмайтынын көрсетеді.  Қауым мемлекетті қажет етеді, сондықтан да оны құру үшін сыртан төнетін қатерге қорғаныш жасайды, экономикалық байланыстарын дамытады және т.б.

Қауымның еркіндік теориясының орнына қоғамдық өзін-өзі басқару теориясы келеді. Алдындағы теория сияқты, бұл тұжырым да мемлекет пен қоғамның қарама-қарсы келуімен түсіндіріледі, және де жергілікті қауымдастықтар мен бірлестіктердің өз амалдарын іске асыру еркіндігін мойындау қағидасына сүйенеді.

Жалпы осы қарастырылып отырған теория жергілікті өзін-өзі басқарудың негізгі белгілерін көрсете отыра, алғы шарттарға қауымның табиғи және міндетті құқықтарын жылжытқан жоқ, керісінше мемлекеттік емес, жергілікті өзін-өзі басқару органдарының қызметінің шаруашылық табиғатына  жақындай түсті. Қоғамдық тұжырымға сәйкес, өзіңдік басқару – бұл жергілікті шаруашылықты істерді басқару деген сөз. 

Алайда бұл тұжырым, сарапшылардың айтуынша, территориялық өздігімен басқарушыларды әр түрлі жеке құқықтық бірлестіктермен араластырып жіберген (өндірістік компаниялармен, қайырымдылық қоғамдарымен және т.б.). Бірақ адамның қандай да бір жеке құқықтық бірлестікке жататындығы немесе одан шығуы  өзіне ғана  байланысты болады; дәл сол уақытта өздігімен басқарылатын территориялық бірліктерге қатысты  болу және олардың өздігімен басқарылатын органдарға бағынышты болуы заңмен бекітіледі және де адамның тұрғылықты жерімен байланысты болады.

Тәжірибе көрсетіп отырғандай, жергілікті өзін-өзі басқару органдары меншіктік құқықтық қана емес, сонымен қатар қоғамдық билік органдарына тән қоғамдық-құқықтық сипатқа да ие болған (ортақ міндетті шешімдерді қабылдау, салықтар жинау және т.б.). Қауымның орындауына нақты бекіткен меншіктік қауымдық (жергілікті) істер мен мемлекеттік істердің нақты шектеулерін беру мүмкін еместігі белгілі болды.  Жергілікті өзін-өзі басқару органдарымен шешілетін мәселелер таза қоғамдық қана болып санала алмайды және мемлекеттік мәселелерге қарсы келмеуі керек, сонымен қатар олар өздерінің мағынасы бойынша (жол құрылысы, жергілікті салықтар, білімді, мәдениетті, денсаулық сақтау бөлімдерін басқару және т.б.) мемлекеттік басқарудың жергілікті мәселелерінен айрықша болмауы тиіс. Бұл мәселелер тек қана жергілікті тұрғындардың ғана емес, сонымен қатар мемлекеттің де қызығушылықтарын қанағаттандырады.

Қоғамдық теорияны критикалық тұрғыдан бағалайтын пікірлердің негізінде өзін-өзі басқарудың мемлекеттік теориясы дамиды, бұл тұжырым  XIX ғасырда ұлы неміс ғалымдары,  Лоренц Штейн мен Рудольф Гнейстпен жасалынған болатын.

Бұл тұжырымға сәйкес:

1) өзін-өзі басқару – бұл жергілікті мемлекеттік басқаруды ұйымдастыру үлгілерінің бірі;

2) жергілікті өзін-өзі басқару аймағында барлық өкілеттіліктердің бастаулары болып мемлекеттік билік саналады, тек ол ғана жергілікті өзің-өзі басқару органдарын үлестіреді;

3) орталықтандырылған мемлекеттік  басқару үкіметтік шенеуніктермен емес, жергілікті басқаруға қызығушылық туғызған жергілікті қауымдастықтардың, жергілікті тұрғындардың тандалынып алынған өкілдерімен іске асады.

Жергілікті өзін-өзі басқару органдарымен шешілетін жергілікті тұрғыдағы мәселелер мемлекеттік мәселелерге қарағанда өзгеше болады деп айтуға болмайды. Алайда кейбір мемлекеттік басқарудың амалдарын жергілікті қауымдастықтарға енгізу мемлекеттік тұжырым тарапынан қарайтын болсақ, жергілікті деңгейдегі осындай мәселелерді әлдеқайда әсерлі шешу үшін осындай тәсілді қолдану керек екендігі белгілі болады. Орталықтандырылған мемлекеттік басқару барысында мемлекеттік шенеуніктер өздері бақыламайтын жергілікті тұрғындарға бағынышты болмайды, сол себепті жергілікті мәселелер бастамаларынан айырылады.

Ортақ мемлекеттік тұжырым шегінде өзін-өзі басқару екі негізгі бағытты ұстанады: саяси (Гнейст) және заңды (Штейн).

Рудольф Гнейст, ағылшындық үлгідегі жергілікті өзін-өзі басқару тәжірибесіне сүйене отыра былай деп тұжырымдаған, яғни өзін-өзі басқару – қайтарылмайтын негізде жергілікті тұрғындардың ортасынан сыйлы, қадірлі адамдармен жүзеге асқанда ғана қызмет ете алады, ол адамдар жалпы өз қызметінің барысында өзін-өзі басқарудың құрылу тәртібінің аясында басқару органдарының еркіндігін көрген, кейде жекеленген қызмет түрлерін алмастырған болатын. Бұл бағыт кең қолдау тапқан жоқ.

Көптеген ғалымдар Лоренц Штейннің ұстанымын қолдады, ол жергілікті өзін-өзі басқару органдарының өз еріктігінің негізін мемлекеттік қатысты емес органдардың емес, керісінше жергілікті қауымдастықтар органдарының қызметінен көре алды, ал сол жергілікті қауымдастықтардың органдарына мемлекет мемлекеттік басқарудың нақты бір мәселелерін орындауды жүктейді.

Л. Штейннің айтуынша, жергілікті өзін-өзі басқарудың спецификасы мынада, яғни өздігімен басқарылатын аймақтық ұжымдар құқықтың ерекше субъектілері және  мемлекетпен өзіңдік қатынаста болатын ерекше заңды тұлғалары болып саналады. Тек осы ғана жайт жергілікті басқару органдарын мемлекеттік органдардан ажыратады. Мемлекеттік органдар өз кезегінде мемлекеттік, меншіктік қажеттіліктерден ерекшеленбей, мемлекеттің атынан, мемлекеттік қызығушылықтарды қанағаттандыру үшін қызмет етеді. Сол себепті мемлекет пен оның органдары арасында заңдық қатынастар мүмкін емес.

XIX ғасырда жарық көрген Токвиль, Штейн, Гнейсттің және т.б. ғалымдардың  еңбектерінде жергілікті өзін-өзі басқару түсініктерінің негізі қаланған болатын,  және олар муниципалдық органдардың қазіргі заманғы маңызы мен оның қоғаммен басқарылудағы демографиялық жүйедегі орнын анықтауға негіз болды.

Сонымен, муниципалдық басқару жергілікті аймақтардағы мемлекеттік басқарудың қатысты қайта орталықтандырылған үлгісі ретінде болады.

Муниципалдық қызметтің екі жақты сипаты (жергілікті істердегі өзіңдік еріктігі және жергілікті деңгейдегі нақты бір мемлекеттік қызметтерді іске асыру) өз келбетін муниципалдық басқарудың дуализмдік тұжырымынан көреді. Осы тұжырымға сәйкес муниципалдық органдар мемлекеттік әкімшіліктің құралы ретінде болуы тиіс, себебі, нақты бір басқарушылық қызметтерді іске асыру барысында жергілікті қызығушылықтардың шегіне шығып кетеді.

Әлеуметтік қызмет көрсетудің тұжырымының шегінде барлық муниципалдық қызметтің негізгі мақсаты болып қауымдастық тұрғындарының жағдайы саналады. Сол себепті тұрғындарға көрсетілетін қызметтер желісін дамыту амалдары мен түрғындарға қызмет көрсетуді ұйымдастыруға аса көп көңіл бөлінеді.

Келтірілген тұжырымдармен қатар әлеуметтік-реформалық муниципалдық концепциялар да қалыптасқан. Бұл концепциялар буржуазиялық жергілікті өзін-өзі басқарудың әлеуметтік даму эволюциясының мүмкіндіктерінен туындайды.  Бұл қазіргі заманғы қоғамның әлеуметтікке көтеріліссіз трансформациялау жолдарының бірі болып қарастырылады.