Земельные реформы в России: история и современность

Началом пятого этапа в современной земельной реформе нужно считать дату 31.01.1998 г. – вступление в силу Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» от 21.07.1997 г. № 122 – ФЗ (далее – ФЗ № 122-ФЗ). Этим законом предусматривалось проведение правовой экспертизы документов о предоставлении земельных участков, в том числе в результате сделок: проверка компетенции органов, принявших решение о предоставлении земельного участка; проверка правоустанавливающего документа (ненормативного акта органа государственной власти или местного самоуправления, свидетельства о праве на наследство и др.) на соответствие требованиям законодательства, действовавшего в месте издания таких актов на момент их издания (п. 1 ст. 17 ФЗ № 122-ФЗ).

Шестой этап земельной реформы – это принятие нового Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ), вступившего в действие с 30.10.2001 г.

Седьмой этап земельной реформы – это то время, в котором мы живём. Началом нынешнего этапа было вступление в силу Федерального закона от 30.06.2006 № 93-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества", который вступил в силу с 1 сентября 2006 года21.

Закон «О дачной амнистии» ввел упрощенный порядок оформления прав на недвижимость – земельные участки, предоставленные для ведения личного подсобного и дачного хозяйства или индивидуального жилищного строительства, а также находящиеся на них объекты. Таким образом, закон предоставил существенные послабления дачникам и садоводам, получившим участки под индивидуальное строительство в советские годы или в период перестройки. Такие участки получили название «ранее учтенные».

Так называемая «дачная амнистия» распространяется только на те земельные участки, которые предоставлены гражданам до введения в действие Земельного кодекса РФ (т.е. до 30 октября 2001 года).

Как известно, с момента вступления в силу Земельного кодекса РФ земельные участки на правах пожизненного наследуемого владения и постоянного (бессрочного) пользования гражданам не предоставляются. Однако граждане, обладающие земельными участками на указанных правах, были вправе однократно бесплатно приобрести их в собственность.

Вследствие указанных обстоятельств Законом о «дачной амнистии» отменены п. 5 ст. 20 и п. 3 ст. 21 Земельного кодекса РФ, гарантирующие возможность однократного бесплатного предоставления земельных участков из государственной и муниципальной собственности в собственность граждан, обладающих указанными земельными участками на правах пожизненного наследуемого владения или постоянного (бессрочного) пользования22.

С позиции интересов личности в названном механизме можно выделить следующие положительные и отрицательные моменты:

1) детально  конкретизирован и одновременно  упрощён порядок приобретения  и оформления гражданами права  собственности на предоставленный  им земельный участок

2) отменена  норма об однократном бесплатном  предоставлении в собственность  земельного участка, находящегося  на праве пожизненного наследуемого  владения или постоянного (бессрочного) пользования. Вместо неё введён  принцип бесплатности переоформления  прав на земельный участок  в независимости от того, сколько  земельных участков находится  на каком-либо праве у того  или иного лица

3) механизм  «переоформления прав» (упрощённый  порядок приобретения права собственности  на предоставленный земельный  участок) граждан на предоставленные  им земельные участки сроком  не ограничен

4) с 1 января 2007 года снижена государственная  пошлина за государственную регистрацию  права собственности физического  лица на земельный участок, предназначенный  для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального жилищного  или индивидуального гаражного  строительства

5) механизм  «переоформления прав» распространяется  на ограниченный перечень видов  целевого использования земельных  участков и, исходя из буквального  толкования положений ст. 25.2 Федерального  закона «О государственной регистрации  прав на недвижимое имущество  и сделок с ним», не распространяется  на такие виды целевого использования  земельных участков, как животноводство, сельскохозяйственное производство, сенокошение и выпас скота, крестьянское (фермерское) хозяйство и др.

6) в связи  с отменой п. 5 ст. 20 Земельного  кодекса РФ, регулировавшего в  том числе порядок приобретения  в собственность граждан находящихся  в их фактическом пользовании  земельных участков с расположенными  на них жилыми домами, которые  не были надлежаще оформлены  и зарегистрированы, граждане могут  бесплатно без каких-либо количественных  ограничений приобретать указанные  земельные участки в собственность  в соответствии с правилами, установленными  ст. 36 Земельного кодекса РФ

7) механизм  «переоформления прав» не распространяется  на земельные участки, которые  в соответствии с федеральным  законом не могут предоставляться  в частную собственность

8) ввиду  презумпции права собственности  на предоставленный гражданину  земельный участок в случае, если  в акте, свидетельстве или другом  документе, устанавливающих или  удостоверяющих право гражданина  на земельный участок, не указано  право, на котором предоставлен  такой земельный участок, или  невозможно определить вид этого  права, не требуется принятия  специального решения о предоставлении  такого земельного участка в  собственность гражданина23.

Следует подчеркнуть, что «дачная амнистия» отчасти обошла граждан, ведущих крестьянское (фермерское) хозяйство.

3.2 Основные направления земельной  реформы

Анализ всех этих этапов позволяет выделить три основных направления земельной реформы в Российской Федерации.

Первое направление было обусловлено структурными изменениями в сельском хозяйстве, когда наряду с существовавшими организационно – правовыми формами сельскохозяйственного производства (колхозами и совхозами), стали появляться новые формы – крестьянские (фермерские) хозяйства и сельскохозяйственные кооперативы, которые необходимо было наделять землёй. Между тем свободных земель, пригодных для сельскохозяйственного использования, в России практически не было, и в связи с этим процесс наделения землёй новых сельскохозяйственных структур происходил и будет происходить путём перераспределения земельных площадей между старыми и новыми хозяйствами. В ст. 1 Закона «О земельной реформе» говорилось, что «земельная реформа имеет целью перераспределение земли в интересах создания условий для равноправного развития различных форм хозяйствования на земле, формирования многоукладной экономики, рационального использования и охраны земель на территории РСФСР». Возможность для лиц, изъявивших желание вести крестьянское (фермерское) хозяйство, получить необходимые им земельные участки из земель колхозов и совхозов, членами (работниками) которых они являлись, впервые за последние почти 60 лет была предусмотрена Основами законодательства о земле. Такое решение вопроса можно рассматривать как поистине реформаторское, поскольку начиная с 1939 г. земельные массивы колхозов являлись неприкосновенными, а их сокращение с целью увеличения земельных наделов было возможно лишь по решению государственных органов. Однако за истекший период наблюдались определённые колебания в аграрной политике государства, выражавшиеся в увеличении или уменьшении личных земельных наделов – земельных участков – для ведения личного подсобного хозяйства, но принципиальная политика по охране общественных земель от разбазаривания (под которым понималось увеличение личных земельных наделов) практически оставалась неизменной.

Второе направление земельной реформы – это изменение форм собственности. Известно, что с 1917 г. в России Декретом «О земле» частная собственность на землю отменялась навсегда и земля передавалась в пользование всех трудящихся на ней. До конца 1990 г. в Российской Федерации существовало право собственности на землю исключительно государства. Закон от 23 ноября 1990 г. «О земельной реформе», наряду с государственной собственностью, закрепил также и право собственности на землю граждан. В соответствии со ст. 4 этого Закона в собственность граждан могли передаваться земельные участки для ведения личного подсобного и крестьянского хозяйства, садоводства и животноводства, а также для иных целей, связанных с ведением сельскохозяйственного производства. Право частной собственности на землю, используемую для производства сельскохозяйственной продукции, было закреплено в ст. 12 Конституции РСФСР 1978 г., в которую II Съездом народных депутатов были внесены изменения. Право частной собственности на землю граждан закрепляли также Закон «О крестьянском (фермерском) хозяйстве», Закон «О собственности в РСФСР» и Земельный кодекс РСФСР24.

В 1992 г. граждане Российской Федерации получили право иметь в собственности земельные участки и для дачного строительства. В том же году субъектами права частной собственности наряду с гражданами становятся юридические лица.

В современных условиях право частной собственности на землю закреплено ст. 9 и 36 Конституции РФ.

Третье направление земельной реформы современного периода – это установление платы за землю, взимаемой в форме земельного налога и арендной платы. С 1917 г. основным принципом землепользования, закреплённым в законодательстве, была его бесплатность. Однако в 70-х годах на страницах печати началась поднятая рядом экономистов дискуссия о введении платности природопользования, в том числе и платности за пользование землёй. Основные аргументы в пользу введения платности за землю заключались в том, что бесплатное использование земли ведёт к нерациональному землепользованию, к необоснованному закреплению за хозяйствующими субъектами больших земельных площадей, которые зачастую оставались неиспользованными. Впервые после 1917 г. принцип платности за пользование землёй был введён Основами законодательства Союза ССР и союзных республик о земле от 28 февраля 1990 г., воспринят земельным законодательством Российской Федерации – Земельным кодексом РСФСР, Законом «О плате за землю» и развит в постановлениях Правительства Российской Федерации.

3.3 Последствия земельной реформы

Под влиянием многих факторов, в том числе и нового земельного законодательства, земельная реформа в России дала определённые результаты, соответствующие вышеописанным её основным целям. Во – первых, в России произошло значительное перераспределение земель, в результате чего, наряду с так называемыми коллективными сельскохозяйственными организациями, появились и индивидуальные, крестьянские (фермерские) хозяйства, которых насчитывается около 359 тыс.

Во – вторых, трансформация права собственности на землю привела к появлению свыше 40 млн. собственников земель – как граждан, так и юридических лиц.

В – третьих, в связи с введением платы за землю возросли поступления в бюджет, которые в 1993 г. составляли 308 млрд.руб., в 1994 г. – 1,6 трлн.руб., в 1997 г. – около 10 трлн.руб.2

Из вышесказанного можно заключить, что в  1990 г. в связи с изменением основ государственного строя в России началось коренное реформирование земельных отношений, которое продолжается по сей день. Земельная реформа началась со следующих преобразований:

1) установления  новой системы имущественных  прав на земельные участки, порядка  их возникновения и прекращения: были введены право пожизненного  наследуемого владения, постоянного (бессрочного) пользования; право частной  и коллективной (общей совместной  и общей долевой) собственности  граждан на землю; право аренды;

2) введения  платности землепользования;

3) установления  семи категорий земель;

4) создания  нормативной базы для формирования  крестьянских (фермерских) хозяйств25.

Была начата реорганизация колхозов и совхозов, приватизация сельскохозяйственных угодий, которая осуществлялась на основании решения общего собрания работников колхозов и совхозов. Работники колхозов и совхозов, принявшие решения о реорганизации своих предприятий, получали землю, закреплённую за таким предприятием, в коллективную собственность и каждый из них становился собственником земельной доли – доли в коллективной собственности на земельный участок.

24 декабря 1993 г. был принят Указ Президента  РФ «О приведении земельного  законодательства РФ в соответствие  с Конституцией РФ», который отменил  значительную часть норм Земельного  кодекса РСФСР, некоторые нормы  Закона РСФСР «О земельной  реформе» и Закона РСФСР «О  крестьянском (фермерском) хозяйстве».

С 2000 г. регулирование земельных отношений вновь стало осуществляться на законодательном уровне, благодаря чему были решены следующие основные задачи:

1) установлено  системное и последовательное  регулирование земельных отношений, направленное на обеспечение  рационального использования и  охраны земель, равного доступа  граждан и юридических лиц  к приобретению прав на земельные  участки, создание правовой основы  формирования рынка земельных  участков, ограничение оборота земель  сельскохозяйственного назначения  – Земельный кодекс РФ, Федеральный  закон «Об обороте земель сельскохозяйственного  назначения»;