Экономическое районирование России

Экономическое районирование России[1][1].

Профессор И.Г. Александров[2][2]

Вопрос о районировании, всегда занимавший научную мысль в России в связи с нахождением форм правильного и целесообразного разделения территории государства, не мог не встать и перед Госпланом. Этому способствовали и многочисленные требования с мест и та стихийно сла­гающаяся перекройка административного деления респуб­лики, которая уже в настоящее время требует внесения весьма серьезных коррективов и рационализации.

В связи с этим по постановлению Совета Труда и Обо­роны в Госплане была организована Секция по райониро­ванию, задачи которой определились в следующих поло­жениях:

1. Разработка принципов экономического, основного и специального районирования Республики.

2. Определение конкретных форм экономического раз­деления России на районы или области, а этих послед­них на подрайоны.

3. Увязка вопросов районирования с интересами и воз­зрениями мест путем установления с ними связи и обмена мнений.

4. Разработка плана развития народного хозяйства по районам путем установления совместной работы экономических совещаний на местах и Секции районирования Гос­плана.

5. Выяснение форм взаимоотношений между местными  экономическими организациями и центром и пределов их  компетенции.

6. Выяснение вопроса об организационных формах местных экономических учреждений в связи с основными их функциями в области народного хозяйства.

При первых же своих работах Секция связалась с Комиссией по районированию НКЗ и Административной Комиссией ВЦИК и ознакомилась с теми работами, которые были сделаны Центральным Статистическим Управлением в области промышленного районирования, при чем выяс­нилось, что административное деление России тесно связано с планом народного хозяйства, ввиду чего решено было с согласия председателя Административной Комиссии М. Ф. Владимирского  окончательное установление, границ районов производить в Госплане. (1)[3][3]

Выяснение методов распределения на районы, которые применялись в НКЗ, в Административной Комиссии и в работах Центрального Статистического  Управления привело к тому, что все эти методы пришлось признать, недостаточными для конкретного разделения государства на экономические, а вместе   с   тем   и   административные  области. (1-2)

Недостаточность прежде всего заключалась в том, что каждое ведомство проделывало работу со своей специфической точки зрения: НКЗ искал рационального распределения для сельского хозяйства, Административная Комиссия принуждена была возможно правильнее и безболезненнее урегулировать запросы мест, диктуемые, однако по большей части нуждами текущей действительности, во многих случаях преходящими, а ЦСУ давало распределение на основании статистических данных о промышленности до-военного периода, причем оставались неучтенными и те глубокие изменения, которые внес революционный процесс в состояние нашего производства, и те возможности, которые могут проявиться здесь при той или иной форме будущего индустриального развития страны.

Наиболее полная работа проделана НКЗ, где  были сведены все попытки районировать Россию, имевшие место в различное время, и на основании их изучения был выведен свой метод для определения сельско-хозяйственных районов.

На этой последней  работе  необходимо  остановиться хотя бы весьма кратко.

Основные положения методики районирования НКЗ могут быть сведены к следующему:

I.         I.       Признаки для определения районов:

а) Климат,

б) Почва,

в) Распределение земель по угодьям,

г) Плотность населения,

д) Процент промыслового населения,

е) Количество десятин посева на одно хозяйство и на 100 душ,

ж) Средства восстановления естественного плодородия почвы (процент пара или залежи, методы удобрения),

з) Пропорция культур,

и) Рабочее животноводство,

к) Интенсивное животноводство,

л) Экстенсивное животноводство.

II. Общие принципы распределения на районы территории Республики:

а) число районов не должно быть слишком большим (10—15 для Европейской России).

б) Районирование должно производиться без наруше­ния границ уездов.

в) В основу подсчетов должно быть положено совре­менное состояние хозяйства, но необходимы поправки по данным 1916 г. или даже до-военным.

г) Должно быть строго разделено основное райониро­вание от специального.

Как видно этот способ районирования не захватывает целого ряда крупных элементов народного хозяйства, которые не могут быть игнорированы  при   окончательном установлении разделения территории страны. (2)

Так, характеристика естественных особенностей районов касается только климата и почвы  и  совершенно не принимает во внимание недра, бассейны рек и целый ряд других природных особенностей. (2-3)

Еще более крупный пробел представляет отсутствие учета промышленности, крупной концентрации человеческих поселений и транспорта.

Этот недочет до известной степени по отношению к промышленности заполнен работой Центрального Стати­стического Управления, составившим карту распределения по районам на основании статистических данных о промышленности, но, во-первых, распределение получилось другое, чем в Народном Комиссариате Земледелия, а, во-вторых, статистический метод дает однобокую картину, не соответствующую ни динамике прошлого, ни  тем  более динамике будущего.

Из сказанного ясно, что Государственной Общеплановой комиссии пришлось в самом начале своих работ стать перед необходимостью найти свой метод  и  реализовать его в виде  предварительной  схемы районов,  при этом принципы, с которыми мы подошли к вопросу, были в значительной степени своеобразны.

Природная характеристика взята нами в более полной форме, чем это делалось до настоящего времени. Кроме климата и почвы,  принята   в  расчет  гидрографическая структура страны, т.е. тектоника распределение полезных ископаемых, формы залегания грунтовых вод, орография страны и морская береговая линия.

Из гидрографических  признаков,  конечно,  наиболее важным является бассейн крупных рек, морей и озёр. Значение этой природной особенности настолько серьезно, что Франция в основу своего распределения на департаменты приняла речные бассейны, а в такой стране, как Россия, бассейны рек служили, да еще служат и теперь в известной степени, главным формирующим моментом не только в образовании земной поверхности, но и в ходе культурного и этнического процессов человеческой истории.

Первые формы поселений возникали на реках, они служили средством передвижения и расселения, средством сообщения и основой этнической целостности.

Кроме того, реки России при их  больших  размерах будут играть всегда роль  крупнейших   транспортных средств, с ними же связаны различные формы использования водной энергии; мелиоративные крупные проблемы, лесное хозяйство, водоснабжение и целый ряд других вопросов. Однако в чистом виде едва ли правильно, особенно в русских условиях, принимать водораздел всегда как границу между районами. Весьма часто водораздел яв­ляется как раз той территорией, на которой приходится производить важные мелиоративные работы (особенно при осушении), весьма сложные сооружения в области водного транспорта, так что линией раздела для крупных рек очень часто следует считать не водораздел, а самое русло реки или даже тот или иной переходной фактор в струк­туре речного бассейна.

Но в той или иной форме бассейны рек всегда должны быть приняты в расчет при районировании страны.

Тектоника страны, т. е. ее геологическая структура, имеет несколько меньшее значение, но все же с этим связаны и залегания полезных ископаемых и залегания водоносных пластов, а, следовательно, все вопросы промышлен­ного развития страны, расселения ее обитателей. Сток рек, водоснабжение городов и поселков тесно связаны с особенностями геологическими структуры. (3)

Однако, главная особенность, внесенная нами в понятие экономического района, заключается не в принятии того или иного статистического признака за исходный крите­рий, да и нет таких всеобъемлющих критериев, для нас важно было выделить в виде района некоторую своеобразную, экономически законченную (но не замкнутую) территорию страны, которая благодаря определенной комбинации из природных особенностей, капитальных ценностей (т. е. культурных накоплений прошлого времени) и насе­ления с его бытом и подготовкой для производственной и вообще хозяйственной деятельности представляла бы определенную потенцию для выполнения той или иной функции  в общей хозяйственной динамике страны.

Этот принцип экономической законченности дает возможность построить далее на хорошо подобранном комплексе местных ресурсов; капитальных ценностей, принесенных со стороны, новой техники и общегосударственного плана народного хозяйства проект хозяйственного развития района, построенный на базе наилучшего использова­ния всех возможностей при наименьших затратах.

При этом достигаются и другие весьма важные резуль­таты: районы до известной степени специализируются в тех отраслях, которые в них могут быть развиты наиболее хорошо, а обмен между районами ограничивается строго необходимым количеством целесообразно направленных товаров.

Конечно, при этих условиях и материальный и ценно­стный балансы районов приобретают наивыгоднейшую форму, так как ненужные обмены могут быть устранены полностью, а само развитие обмена достигнет при этом наибольшей полноты при наименьшей себестоимости транспортирования единицы товаров.

Отсюда, конечно, ярко вырисовывается еще один весьма важный прием   районирования - это   необходимость обращать самое серьезное внимание как на транспортные пути внутрирайонного характера, так и на связь районов между собой.

Но, прежде чем перейти к вопросу о конкретном распределении на районы республики, необходимо ответить  на самый важный из вопросов, который невольно возникает при подобного рода фактах.

Какова же цель районирования, что достигается таким разделением государства и где границы этого разделения, как территориальные, так и правовые.

Чтобы ответить на этот вопрос, необходимо представить себе в полном объеме всю задачу, как она ставилась раньше и как приходится ставить ее теперь.

Прежние русские районы или округа  всегда  носили специальный характер. Это были или ведомственные подразделения, причем каждое ведомство избирало свою систему распределения, или статистические, применявшиеся при различных крупных сводках числового статистического материала,   причем   само   распределение   по-районно   часто становилось в зависимость от характера изучаемых явлений.

Таким образом, возникали, с одной стороны, округа народного   просвещения, водных путей сообщения, горные и т.д. с другой - районы, по которым производились группировки статистического материала по сельскохозяйственным переписям, по описанию промышленности, по скотоводству и т.д. (4)Конечно, в настоящее время, мы не говорим о подобного рода разделениях, для нас важно глубокое основное членение государства на такие области, которые обладали бы значительной степенью хозяйственной самостоятельностью, были бы автономными областями Республики[4][4]. (4-5)

Такая постановка диктуется теми соображениями, что для крупного государства невозможно  достигнуть  всестороннего хозяйственного расцвета,   если к строительству его экономики не будут привлечены все силы государства, что почти невозможно сделать при вполне централизованной структуре.

Необходимо, чтобы на местах билась живая жизнь, чтобы местным людям был предоставлен достаточно широкий круг влияний и достаточно большая компетенция, - этим достигается, с одной стороны, полная обеспеченность должной постановки местной хозяйственной деятельности, а с другой стороны - центр государства получает возмож­ность не задерживаться на многочисленных делах, разре­шаемых на местах, и сосредоточить все свое внимание на задачах общегосударственных.Конструкция автономных областей крупных государств мира очень разнообразна не только по своей структуре, но и по форме своего возникновения и по истории моди­фикации этой формы, однако в основе своей федеральное право покоится по своему происхождению на соединениях не только автономных, но и суверенных государств.

Долгое время в Соединенных Штатах Америки держа­лось воззрение, что всякий штат входит в состав федера­ции только до тех пор, пока он этого хочет, решение по делу федерации требовало единогласного вотума предста­вителей всех штатов, т.-е. форма связи носила по своей правовой структуре конфедеративный характер.

Этот признак когда то существовал и для некоторых частей русской территории. Титул российского императора до последнего времени сохранял в себе след федератив­ного начала, отдельные области русского государства называются царствами и княжествами и т. п., указывая на то, что носитель власти соединил в себе сумму суверенных прав, принадлежащих раньше самостоятельным властителям.

Однако не было случая, чтобы присоединение какой либо области к России сопровождалось сохранением за ней суверенных прав, и наибольшая свобода, которой пользовались некоторые части бывшей империи, - была автономия. Так было в течение некоторого времени в Поль­ше и до отделения в Финляндии.

Наша позиция при создании автономных областей в настоящее время покоится на совершенно новом принципе целесообразного   разделения    государства - на    основе рационально экономической, а не на пережитках утраченных суверенных прав.

Такое  подразделение  возбуждает два опасения: насколько прочно может быть такое объединение и не будет ли националистическая традиция мешать проявлению в жизни чисто экономического признака.До известной степени первое опасение можно устра­нить степенью целесообразности произведенного разделения, что же касается второго, то для уяснения себе точного значения вопроса необходимо учесть актуальность национальных стечений в России, причины возникновения в некоторые периоды подобной актуальности и степень живучести национальных традиций в странах, где бытовые и национальные особенности и их выявление не встречают препятствий. (5)