Объекты государственной экологической экспертизы

7. Объекты государственной экологической  экспертизы  

 Хотя экологическая экспертиза основывается на принципе презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности, в Федеральным законе "Об экологической экспертизе" установлен перечень объектов государственной экологической экспертизы, проводимой как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ. 
   В настоящее время к объектам государственной экологической экспертизы федерального уровня относятся: 
   - проекты нормативно-технических и инструктивно-методических документов в области охраны окружающей среды, утверждаемых органами государственной власти РФ; 
   - проекты федеральных целевых программ, предусматривающих строительство и эксплуатацию объектов хозяйственной деятельности, оказывающих воздействие на окружающую среду, в части размещения таких объектов с учетом режима охраны природных объектов; 
   - проекты соглашений о разделе продукции; 
   - материалы обоснования лицензий на осуществление деятельности, которая может оказать воздействие на окружающую среду, если их выдача относится в соответствии с законодательством РФ к компетенции федеральных органов исполнительной власти; 
   - проекты технической документации на новые технику, технологию, использование которых может оказать воздействие на окружающую среду, а также технической документации на новые вещества, которые могут поступать в природную среду; 
   - материалы комплексного экологического обследования участков территорий, обосновывающие придание этим территориям правового статуса особо охраняемых природных территорий федерального значения, зоны экологического бедствия или зоны чрезвычайной экологической ситуации; 
   - объекты государственной экологической экспертизы, указанные в Федеральном законе "О континентальном шельфе Российской Федерации", Федеральном законе "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации", Федеральном законе "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации". 
   Благодаря тому что в Федеральном законе от 23 ноября 1995 г. "Об экологической экспертизе" в перечни были включены наиболее значимые объекты, требующие обязательной государственной экологической экспертизы, достаточно детальному правовому регулированию организации и проведения государственной экологической экспертизы, жесткой формализации процедуры, государственная экологическая экспертиза была, пожалуй, единственной эффективной мерой охраны окружающей среды в Российской Федерации в 90-е годы прошлого века. 
   Ситуация коренным образом изменилась с принятием Федерального закона от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" <66>. Этим Законом из перечня объектов обязательной государственной экологической экспертизы исключены проекты строительства, реконструкции, расширения, технического перевооружения, консервации и ликвидации предприятий, магистральных трубопроводов и т.п. экологически опасных объектов. Впредь экспертиза таких объектов будет проводиться в рамках государственной экспертизы проектной документации, государственной экспертизы результатов инженерных изысканий, регулируемых Градостроительным кодексом РФ. 
   --------------------------------

6. Виды и принципы экологической  экспертизы  

 В соответствии с  законодательством в России осуществляются  государственная и общественная  экологическая экспертиза. Проведение  таких видов экспертизы имеет  юридически значимый характер. 
   В литературе по экологическому праву можно встретить мнение о том, что помимо государственной и общественной проводится ведомственная, научная и коммерческая экологическая экспертиза. Проведение таких экспертиз самостоятельного правового значения не имеет. 
   С учетом роли экологической экспертизы как гаранта обеспечения учета экологических требований при планировании экологически опасной хозяйственной деятельности и принятии решений важным является вопрос о принципах проведения государственной экологической экспертизы. Согласно Федеральному закону "Об экологической экспертизе" такая экспертиза основывается на принципах: 
   - презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности. Данный принцип означает, что при оценке материалов, являющихся объектом экологической экспертизы, эксперты должны исходить из того, что реализация соответствующей деятельности может влечь вредные воздействия на окружающую природную среду. Исходя из этой презумпции, перед лицами, участвующими в процессе экологической экспертизы, стоит первоочередная задача выявить все потенциальные виды и масштабы таких воздействий; 
   - обязательности проведения государственной экологической экспертизы до принятия решений о реализации объекта экологической экспертизы. Этот принцип адресован заказчику планируемой деятельности и органам государственной экологической экспертизы. Для заказчика это означает, что он не вправе принять решение о реализации планируемой деятельности и осуществлять ее, не представив материалы на государственную экологическую экспертизу. Для уполномоченных государственных органов в области экологической экспертизы из этого принципа вытекает обязанность принять на экспертизу материалы, организовать и провести государственную экологическую экспертизу; 
   - комплексности оценки воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности и ее последствий. Изложенный принцип обязывает органы и комиссии государственной экологической экспертизы оценить полноту видов и масштабов воздействий на природную среду в процессе реализации объекта экспертизы; 
   - обязательности учета требований экологической безопасности при проведении экологической экспертизы. Обязывает субъектов эколого-экспертного процесса обеспечивать соблюдение нормативов качества окружающей природной среды, устанавливаемых на уровнях, безопасных для здоровья человека, объектов животного и растительного мира, правовых экологических требований к размещению, проектированию, строительству, эксплуатации объектов, влияющих на состояние природной среды, и, в конечном счете, права каждого на благоприятную окружающую среду; 
   - достоверности и полноты информации, представляемой на экологическую экспертизу. Данный принцип, прежде всего, обязывает заказчика обеспечить представление на экологическую экспертизу достоверной и полной информации об объекте экспертизы; 
   - независимости экспертов экологической экспертизы при осуществлении ими своих полномочий в области экологической экспертизы. Он означает, что никто не вправе вмешиваться в работу эксперта, выполняемую в соответствии с требованиями законодательства об экологической экспертизе, техническим заданием на ее проведение, задачами, поставленными перед экспертом руководителем экспертной комиссии или руководителем группы. В соответствии с этим принципом эксперт свободен в оценках экспертируемого объекта и выводах по нему; 
   - научной обоснованности, объективности и законности заключений экологической экспертизы. Заключения экологической экспертизы должны быть научно обоснованными, а содержащиеся в них суждения и выводы должны быть научно аргументированными. Заключения экологической экспертизы должны быть объективными. Объективность в данной области проявляется в непредвзятой, беспристрастной оценке объекта экологической экспертизы и подготовке включаемых в заключения выводов по нему каждым участником эколого-экспертного процесса и комиссией в целом. 
   Содержание принципа законности заключений экологической экспертизы означает, что если в процессе проведения государственной экологической экспертизы объекта эксперты устанавливают, что планируемая деятельность соответствует экологическим требованиям, это дает им основание принять решение о допустимости реализации объекта. Если заказчиком не выполнены (не соблюдены) экологические требования, то комиссия не вправе допустить реализацию объекта; другими словами, комиссия не вправе дать положительное заключение. Если же такое заключение все же дается, то это служит основанием для вывода о нарушении принципа законности при проведении государственной экологической экспертизы; 
   - гласности, участия общественных организаций (объединений), учета общественного мнения. Данный принцип устанавливает обязанность других субъектов эколого-экспертного процесса выполнить требования законодательства в области экологической экспертизы относительно информирования заинтересованных сторон о проводимой экологической экспертизе, участия о ней общественных организаций (объединений), учета общественного мнения при проведении экологической экспертизы. Невыполнение ими этой обязанности является правонарушением и соответственно основанием для привлечения виновных лиц к ответственности; 
   - ответственности участников экологической экспертизы и заинтересованных лиц за организацию, проведение, качество экологической экспертизы. Он означает, что в случае невыполнения ими требований организации и проведения экспертизы они будут нести ответственность, предусмотренную действующим законодательством. 
   Последовательное соблюдение названных принципов в процессе организации и проведения государственной экологической экспертизы - важнейшее требование и условие эффективности экспертизы в обеспечении реализации экологического права. На практике в связи с соблюдением этих принципов возникает немало проблем.

8. Порядок проведения государственной  экологической экспертизы  

 Порядок проведения  государственной экологической  экспертизы регулируется как  Федеральным законом "Об экологической  экспертизе", так и Положением  о порядке проведения государственной  экологической экспертизы, утвержденным  Постановлением Правительства РФ, и включает следующие стадии: 
   а) представление материалов в специально уполномоченные федеральные органы в области экологической экспертизы <67> или их территориальные органы на уровне субъектов РФ. Государственная экологическая экспертиза проводится при условии соответствия формы и содержания представляемых заказчиком материалов требованиям данного Федерального закона, установленному порядку проведения государственной экологической экспертизы и при наличии в составе представляемых материалов: 
   -------------------------------- 
   <67> В соответствии с Положениями о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору и Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, утвержденными Постановлениями Правительства РФ, оба органа являются специально уполномоченные в области экологической экспертизы. В Положениях определяются объекты, по которым каждый из них проводит государственную экологическую экспертизу. 
     
   - документации, подлежащей государственной экологической экспертизе в соответствии со ст. ст. 11 и 12 Закона, в объеме, определенном в установленном порядке, и содержащей материалы оценки воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности, подлежащей государственной экологической экспертизе; 
   - положительных заключений и (или) документов согласований органов федерального надзора и контроля и органов местного самоуправления, получаемых в установленном законодательством РФ порядке; 
   - заключений федеральных органов исполнительной власти по объекту государственной экологической экспертизы в случае его рассмотрения указанными органами и заключений общественной экологической экспертизы в случае ее проведения; 
   - материалов обсуждений объекта государственной экологической экспертизы с гражданами и общественными организациями (объединениями), организованных органами местного самоуправления; 
   б) регистрация, проверка полноты и достаточности представленных материалов. Проверку полноты и достаточности представленных материалов проводит экспертное подразделение специально уполномоченных федеральных органов в области экологической экспертизы (или их территориальных органов); 
   в) формирование комиссии государственной экологической экспертизы. Экспертное подразделение подбирает кандидатуру руководителя и ответственного секретаря экспертной комиссии, а затем с их участием подготавливаются предложения по составу экспертной комиссии. Состав экспертной комиссии, сроки и задание на проведение государственной экологической экспертизы утверждаются приказом соответствующего специально уполномоченного органа. Срок проведения государственной экологической экспертизы определяется сложностью объекта государственной экологической экспертизы, устанавливаемой в соответствии с нормативными документами федерального специально уполномоченного государственного органа в области экологической экспертизы, но не должен превышать 6 месяцев. Начало срока проведения государственной экологической экспертизы устанавливается не позднее чем через один месяц после ее оплаты и приемки комплекта необходимых материалов и документов в полном объеме; 
   г) подготовка индивидуальных, групповых заключений и сводного заключения государственной экологической экспертизы; 
   д) подписание и утверждение заключения государственной экологической экспертизы. Заключение, соответствующее заданию на проведение экологической экспертизы, выдаваемому специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы, должно быть одобрено квалифицированным большинством списочного состава экспертной комиссии. Заключение государственной экологической экспертизы приобретает юридический статус после его утверждения специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы. 
   Наиболее значимой характеристикой государственной экологической экспертизы с учетом ее места в механизме принятия решения является обязательность ее заключений. Обязательность заключений - фактор, определяющий высокую потенциальную эффективность государственной экологической экспертизы как главного средства обеспечения учета и выполнения экологических требований на стадии принятия решения. 
   Юридическая сила экспертного заключения выражена в Законе словами: "Положительное заключение государственной экологической экспертизы является одним из обязательных условий финансирования и реализации объекта государственной экологической экспертизы". Это означает, что без положительного заключения запрещается реализация проекта и запрещается финансирование соответствующих работ. 
   Согласно Закону "Об экологической экспертизе" заключение государственной экологической экспертизы может быть оспорено в судебном порядке (ст. 18). К примеру, центральный районный суд г. Хабаровска признал недействительным с момента утверждения положительное заключение государственной экологической экспертизы по материалам проекта "Сахалин-1" о строительстве морского терминала и незаконным решение ГУПР МПР России по Хабаровскому краю об утверждении заключения <68>.

9. Общественная экологическая  экспертиза

   Поскольку процедуры  ОВОС и экологической экспертизы  в соответствии с российским  законодательством являются самостоятельными, граждане и общественные формирования  имеют возможность проявить активность  в каждой из них. Правда, при  объединении их в одну процедуру  (как это сделано в законодательстве  многих зарубежных государств), адекватно  урегулированную, достаточно было  бы участия заинтересованной  общественности в процедуре оценки  воздействия на окружающую среду  для выражения своей позиции  по планируемой деятельности. С  точки зрения участия населения  в подготовке экологически значимых  решений через общественные слушания, эффективность таких слушаний  может быть выше, чем общественной  экологической экспертизы, так как  слушания должны быть организованы  заказчиком в обязательном порядке.

   В соответствии  с Федеральным законом "Об  экологической экспертизе" общественность  может выразить свое отношение  по поводу объекта экологической  экспертизы как посредством проведения общественной экологической экспертизы, так и путем реализации иных прав, установленных Законом. В частности, граждане и общественные организации (объединения) имеют право направлять в письменной форме специально уполномоченным государственным органам в области экологической экспертизы аргументированные предложения по экологическим аспектам намечаемой хозяйственной и иной деятельности. При этом при подготовке заключения экспертной комиссией государственной экологической экспертизы и при принятии решения о реализации объекта такой экспертизы должны рассматриваться материалы, направленные в экспертную комиссию государственной экологической экспертизы и отражающие общественное мнение.

   Проводится общественная  экспертиза общественными организациями  (объединениями). Закон устанавливает  определенные требования к таким  организациям: основным направлением  их деятельности в соответствии  с их уставами должна быть  охрана окружающей природной  среды, в том числе организация  и проведение экологической экспертизы; они должны быть зарегистрированы  в установленном порядке.

   Принципиальным является  положение Закона о том, что  общественная экологическая экспертиза  может проводиться в отношении  объектов, по которым проводится  и государственная экологическая  экспертиза. Исключение составляют  объекты экологической экспертизы, сведения о которых составляют  государственную, коммерческую и  (или) иную охраняемую законом  тайну (ст. 21).

   Общественная экологическая  экспертиза может проводиться  или до проведения государственной  экологической экспертизы, или одновременно  с ней. Предложения общественности  по объекту экспертизы важно  иметь на стадии, предшествующей  подписанию и утверждению заключения  государственной экологической  экспертизы.

   Чтобы обеспечить  проведение общественной экспертизы  на должном уровне, для выражения  и защиты своих позиций по  объекту экспертизы общественные  организации (объединения), осуществляющие  общественную экологическую экспертизу, наделяются специальными правами:

   - получать от заказчика  документацию, подлежащую экологической  экспертизе, в объеме, установленном  в Федеральном законе;

   - знакомиться с  нормативно-технической документацией,  устанавливающей требования к  проведению государственной экологической  экспертизы;

   - участвовать в  качестве наблюдателей через  своих представителей в заседаниях  экспертных комиссий государственной  экологической экспертизы и участвовать  в проводимом ими обсуждении  заключений общественной экологической  экспертизы.

   Общественная экологическая  экспертиза может быть осуществлена  при условии государственной  регистрации заявления общественных  организаций (объединений) о ее  проведении органом местного  самоуправления. В соответствии  с Федеральным законом "Об  экологической экспертизе" орган  местного самоуправления в семидневный  срок со дня подачи заявления  о проведении общественной экологической  экспертизы обязан его зарегистрировать  или отказать в регистрации.  Заявление о проведении общественной  экологической экспертизы, в регистрации  которого в указанный срок  не было отказано, считается зарегистрированным.

   Закон устанавливает  также требования по содержанию  заявления общественных организаций  (объединений) о проведении общественной  экологической экспертизы. Оно должно  содержать наименование, юридический  адрес, характер предусмотренной  уставом деятельности, сведения  о составе экспертной комиссии, об объекте общественной экологической  экспертизы, сроки ее проведения.

   В законодательстве  предусматривается исчерпывающий  перечень оснований для отказа  в государственной регистрации  заявления о проведении общественной  экологической экспертизы. В регистрации  может быть отказано в случае, если:

   - общественная экологическая  экспертиза ранее была дважды  проведена в отношении объекта  общественной экологической экспертизы;