Защита прав детей оставшихся без попечения родителей

Защита прав детей  оставшихся без попечения родителей

Одним из важнейших  элементов социальной функции любого современного государства является забота о малообеспеченных слоях населения, сиротах и т.д. Многочисленные нормы международного и российского права, провозглашая человека высшей ценностью государства, подчеркивают необходимость поддержки и защиты детей, оставшихся без попечения родителей. Так, согласно п. 1 ст. 20 Конвенции о правах ребенка "ребенок, который временно или постоянно лишен своего семейного окружения или который в его собственных наилучших интересах не может оставаться в таком окружении, имеет право на особую защиту и помощь, предоставляемые государством".

 
Своевременное выявление  и учет детей, утративших по тем или  иным причинам родительское попечение, является необходимой предпосылкой оказания им соответствующей помощи.

 
В случае утраты ребенком попечения  со стороны родителей должностные  лица учреждений (дошкольных образовательных  учреждений, общеобразовательных учреждений, лечебных учреждений и других учреждений) и иные граждане, располагающие сведениями о детях, указанных в п. 1 ст. 121 СК, как предусмотрено в п. 1 ст. 122 СК, "обязаны сообщить об этом в  органы опеки и попечительства по месту фактического нахождения детей". Данное положение рассчитано на сознательность граждан и должностных лиц и отвечает нормам морали. 
К таким должностным лицам относятся руководители образовательных, лечебных учреждений, работники органов внутренних дел, куда поступила информация о ребенке, другие лица, в частности инспекторы комиссий по делам несовершеннолетних. 
Правовое положение комиссий по делам несовершеннолетних и обязанности их должностных лиц определяются Положением о комиссиях по делам несовершеннолетних . 
 
В настоящее время комиссия по делам несовершеннолетних не вправе диктовать органу опеки и попечительства, какую конкретную форму устройства необходимо применить в отношении того или иного ребенка, поскольку правом выбора обладает сам орган (ч. 2 п. 1 ст. 121 СК). 
СК (ч. 3 п. 1 ст. 121) запрещает осуществление деятельности по выявлению и устройству детей, оставшихся без попечения родителей, любым юридическим или физическим лицам, кроме органов опеки и попечительства. Законодательство РФ предусматривает различные виды ответственности за нарушение этого правила. Согласно ст. 5.37 КоАП "...незаконные действия по усыновлению (удочерению) ребенка, передаче его под опеку (попечительство) или в приемную семью - влекут наложение административного штрафа на граждан в размере от десяти до двадцати пяти минимальных размеров оплаты труда". Более того, незаконная деятельность, связанная с устройством несовершеннолетних, может быть уголовно наказуемой. "Незаконные действия по усыновлению (удочерению) детей, передаче их под опеку (попечительство), на воспитание в приемные семьи, совершенные неоднократно или из корыстных побуждений, - наказываются штрафом в размере до сорока тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до трех месяцев, либо исправительными работами на срок до одного года, либо арестом на срок до шести месяцев". Названные меры вполне оправданы и справедливы. Однако нельзя полагать, что забота о выявлении нуждающихся в помощи детей должна быть возложена только на органы опеки и попечительства. 
 
Следует отметить, что обязанность должностных лиц учреждений и граждан РФ по информированию органов опеки и попечительства о детях, оставшихся без попечения родителей, предусматривалась и ранее действовавшим законодательством . Однако, как и прежде, данная обязанность не подкреплена возможностью применения каких-либо санкций в отношении должностных лиц учреждений за ее неисполнение. При сегодняшнем положении дел в сфере беспризорности уместно предположить, что данное правило не работает. Статья 5.36 КоАП устанавливает административную ответственность только за нарушение сроков подачи в банк данных сведений о ребенке и только для должностных лиц тех учреждений (лечебных, воспитательных и пр.), где находятся дети. Отсутствие в законодательстве мер воздействия по отношению к должностным лицам, не исполняющим указанную обязанность, нельзя считать справедливым . 
 
Современное состояние детской беспризорности требует особого контроля за информацией о таких детях, который в масштабах государства еще не установлен. 
Особенно часто сведения о детях, оставшихся без попечения родителей, оказываются в органах дознания и предварительного следствия, производящих арест родителей; медицинских учреждениях, которые первыми получают сведения о несчастных случаях и заболеваниях родителей; дошкольных и образовательных учреждениях, которые посещают дети; жилищных органах по месту проживания несовершеннолетних детей и их родителей, органах загса по месту государственной регистрации смерти родителей несовершеннолетних или их рождения. Так, первоначальные сведения о подкинутых (найденных) детях появляются при государственной регистрации их рождения по заявлению медицинской, воспитательной организации или организации социальной защиты населения, в которую помещен ребенок, органа опеки и попечительства. Выявление детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, происходит и при регистрации вынужденных переселенцев. Территориальными органами миграционной службы проводится опрос таких детей с заключением опросного листа, после чего дети передаются органам опеки и попечительства . 
 
Проведение мероприятий по выявлению детей, оставшихся без попечения родителей, входит также в компетенцию центров помощи детям, оставшимся без попечения родителей, Примерное положение о которых разработано в соответствии со ст. 13 Федерального закона "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" . 
 
Исходя из вышеизложенного, представляется оправданным возложение обязанности по выявлению детей, оставшихся без родительского попечения, не только на органы опеки и попечительства, которые в основном только собирают сведения о таких детях, но и на должностных лиц иных учреждений. В связи с этим следовало бы изменить ч. 3 п. 1 ст. 121 СК, запрещающую выявлять детей, оставшихся без попечения родителей, любым юридическим и физическим лицам, кроме органов опеки и попечительства, уточнив и дополнив ее словами следующего содержания: "Деятельность по выявлению детей, оставшихся без попечения родителей, осуществляется органами опеки и попечительства и другими специально уполномоченными должностными лицами. Устройство детей, оставшихся без попечения родителей, другими юридическими и физическими лицами, кроме органов опеки и попечительства, не допускается". 
В принятом в 1999 г. Федеральном законе "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" был сделан акцент на усиление социозащитного направления. Идеологически это, конечно, правильно, но, к сожалению, оказалось преждевременным, в результате органы внутренних дел практически устранились от профилактики детской безнадзорности, за ними осталась работа лишь с правонарушителями. Вместе с тем именно милиция, на наш взгляд, могла бы сыграть ведущую роль в проблеме выявления детей, оставшихся без попечения родителей . 
Полагаем, что в системе МВД России необходимо создать специализированные подразделения по делам несовершеннолетних, закрепив за ними, в частности, и функции по выявлению детей, оставшихся без родительского попечения. Возможно, в этой части следует внести дополнения и изменения в действующее законодательство. В частности, в Федеральный закон "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" представляется уместным внести дополнение в плане расширения профилактических функций органов внутренних дел. 
Это дало бы правовую возможность органам внутренних дел, в частности, использовать пустующую часть Центра временной изоляции несовершеннолетних подростков для размещения там, помимо правонарушителей, других категорий выявленных беспризорных и безнадзорных детей. 
Имеются недостатки и в деятельности основного звена, координирующего эту работу на местах, - комиссий по делам несовершеннолетних. В ряде регионов они не функционируют вообще. 
Статус и полномочия районной (городской) комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав долгое время определялись только Положением о комиссиях по делам несовершеннолетних, утвержденным Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 3 июня 1967 г., которое применяется и сейчас в части, не противоречащей действующему законодательству. 
Федеральным законом от 24 июня 1999 г. "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" в ст. 11 была законодательно определена компетенция комиссии, образуемой органами местного самоуправления. Порядок образования комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав и осуществления ими отдельных государственных полномочий регулировался законодательством РФ и законодательством субъектов РФ. 
Вместе с тем создавались комиссии при администрациях районного (городского) муниципального образования и при отсутствии законов субъекта РФ, в соответствии со ст. 2, 3, 4 Положения от 3 июня 1967 г. и нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления, в том числе утверждавшими их персональный состав. 
Согласно ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления, а значит, и комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав в районных, городских муниципальных образованиях, не входят в систему органов государственной власти. 
До сих пор законодательно не регламентирована их деятельность. Положение о КДН до сих пор датировано 1967 г. (с поправками 1985 г.), где не учтены многие реалии нашего времени . 
 
Следует отметить, что в соответствии с действующим в настоящее время Законом "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" органы местного самоуправления имеют возможность принимать превентивные меры в отношении детей, оказавшихся в трудной жизненной ситуации, что, в свою очередь, сможет оказать влияние на снижение числа детей, оставшихся без родительского попечения. Речь прежде всего идет о необходимости выявления, наблюдения и помощи в отношении неблагополучных семей. По наблюдениям специалистов, ребенок в таких семьях "часто живет в условиях социально-психологической депривации, испытывает дефицит эмоциональной поддержки, семья не гарантирует ему защищенность и даже сама подчас наносит непоправимый вред его физическому и психологическому здоровью" <11>. Последствия внутрисемейных противоречий могут быть самыми тяжелыми, вплоть до ухода несовершеннолетнего из дома и превращения его в беспризорника. 
 
Большую роль в создании конфликтной атмосферы в семье играют факторы психологического свойства. В таких ситуациях решающее значение может приобрести помощь семье в устранении факторов, породивших разногласия. Речь идет о помощи, осуществляемой по просьбе самих родителей со стороны государственных органов, компетентных в вопросах воспитания. 
Осуществление такой помощи имеет свое правовое основание. Так, согласно п. 2 ст. 65 СК "...родители (один из них) при наличии разногласий между ними вправе обратиться за разрешением этих разногласий в орган опеки и попечительства". В комментарии к п. 2 ст. 65 по этому поводу говорится: "...органы опеки и попечительства, ознакомившись с конфликтной ситуацией в семье, разъясняют, в чем состоят в данном случае интересы ребенка" . К рассмотрению заявления родителей может быть привлечен воспитатель ребенка, его педагог. Советы и рекомендации, которые правомочны дать органы опеки и попечительства, носят преимущественно педагогический характер. Однако потенциальные возможности п. 2 ст. 65 СК практически не используются, что объясняется, во-первых, его нечетким текстом, во-вторых, отсутствием соответствующих положений в Законе РФ "Об образовании" , а также в типовых положениях, регулирующих деятельность образовательных учреждений. Закон РФ "Об образовании" не предусматривает права родителей на обращение за педагогической помощью в то или иное образовательное учреждение при разрешении конфликтных ситуаций. Тем самым идея помощи со стороны образовательных учреждений семьям, которые в ней нуждаются, не имеет перспективы развития. При этом п. 3 ст. 14 ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" предусматривает обязанности образовательных учреждений не только выявлять семьи, находящиеся в социально опасном положении, но и оказывать им помощь в обучении и воспитании детей. 
 
Можно отметить, что все формы защиты прав и интересов детей, оставшихся без попечения родителей, законодательство предусматривает в рамках деятельности органов опеки и попечительства, что требует более тщательной и современной регламентации этих структур. Возможно было бы включение в систему защиты интересов детей и других институтов, специально предназначенных для работы с детьми, оставшимися без попечения родителей.