Особо охроняемые территории России

ВВЕДЕНИЕ

Земли природоохранного назначения выполняют  непосредственно и опосредованно  важнейшие экологические функции: водоохраною , защитную, противоэрозионную и др., являясь преградой для негативных природных и антропогенных воздействий. Однако неопределенность правового режима земель природоохранного назначения ведет к низкой эффективности реализации правовых норм, нацеленных на сохранение сопряженных с этими землями компонентов природной среды .Актуальность темы исследования определяется тем, что упомянутые земли входят в состав земель природоохранного назначения . Последние, в свою очередь, входят в состав категории земель особо охраняемых территорий и объектов. Существующая на данный момент правоприменительная практика, в том числе практика ведения государственного земельного кадастра, отражает наличие многочисленных коллизий и правовых пробелов в сфере регулирования земельных отношений по использованию и охране земель природоохранного назначения. Вследствие терминологических несоответствий эффективность применения соответствующих норм невысока. В связи с этим необходимо провести анализ современного законодательства, регулирующего правовой режим этих земель, с целью его совершенствования. Целью исследования является общая характеристика правового регулирования земель особо охраняемых территорий в российской федерации.      

Земли особо  охраняемых природных территорий

К землям особо охраняемых территорий относятся земли, которые  имеют особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, которые в соответствии с постановлениями  федеральных органов государственной  власти, органов власти субъектов  РФ или решениями органов местного самоуправления полностью или частично изъяты из хозяйственного использования  и оборота и для которых  установлен особый правовой режим. К землям особо охраняемых природных территорий относятся земли государственных природных заповедников, в том числе биосферных, государственных природных заказников, памятников природы, национальных парков, природных парков, дендрологических парков, ботанических садов, территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, а также земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов . Специфическое место среди указанных категорий занимает такая разновидность государственных природных заповедников, как биосферные, входящие в международную систему биосферных резерватов, осуществляющую глобальный экологический мониторинг, и биосферные полигоны, на которых проводятся экспериментальные работы экологического характера. К землям лечебно-оздоровительных местностей и курортов относятся земли, предназначенные прежде всего для лечения и отдыха граждан. В состав этих земель включаются земли, обладающие природными лечебными ресурсами (месторождениями минеральных вод, лечебных грязей, рапой лиманов и озер), благоприятным климатом и иными природными факторами и условиями, которые используются или могут использоваться для профилактики и лечения заболеваний человека.                      

Земли особо охраняемых природных  территорий относятся к объектам общенационального достояния и  могут находиться в федеральной  собственности, собственности субъектов  Российской Федерации и в муниципальной  собственности. В случаях, предусмотренных  федеральными законами, допускается  включение в земли особо охраняемых природных территорий земельных  участков, принадлежащих гражданам  и юридическим лицам на праве  собственности. На землях, ради сохранения которых создавалась особо охраняемая природная территория, запрещается деятельность, не связанная с сохранением и изучением природных комплексов и объектов и не предусмотренная федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. В пределах этих земель изменение целевого назначения земельных участков или прекращение прав на землю для нужд, противоречащих их целевому назначению, не допускается.

На землях особо охраняемых природных  территорий федерального значения запрещаются:                                                                                                           1) предоставление садоводческих и дачных участков;                                                          2) строительство федеральных автомобильных дорог, трубопроводов, линий электропередачи и других коммуникаций, а также строительство и эксплуатация промышленных, хозяйственных и жилых объектов, не связанных с функционированием особо охраняемых природных территорий;   3) движение и стоянка механических транспортных средств, не связанные с функционированием особо охраняемых природных территорий, прогон скота внеавтомобильныхдорог;                                                                                       4) иные виды деятельности, запрещенные федеральными законами

Все особо охраняемые природные  территории по признаку заповедности можно классифицировать на три группы.                                                             1. Абсолютное заповедованное. Данный режим присущ природным заповедникам и памятникам природы. Он исключает хозяйственную деятельность человека на своей территории. Вмешательство человека допускается только в исключительных случаях - для научных исследований, проведения санитарных рубок деревьев, борьбы с пожарами, уничтожения хищников и т.д.                                                                                                        2. Относительное заповедованное. Данный режим означает сочетание абсолютного запрета и ограниченной хозяйственной деятельности по эксплуатации природных ресурсов. Этому признаку соответствует организация заказников.                                                                                         3. Смешанный режим. Данный режим означает сочетание заповедных зон с зонами, используемыми для отдыха и туризма. Проявляется при организации национальных и природных парков.

В отношении каждого из перечисленных объектов устанавливается  особый правовой режим. Так, на территории заповедника запрещается хозяйственная, рекреационная и иная деятельность, противоречащая целям заповедованное или причиняющая вред окружающей природной среде, полностью изымаются  из хозяйственного использования особо охраняемые природные комплексы и объекты (земля, вода, недра, растительный и животный мир), имеющие природоохранное, научное, эколого-просветительское значение как образцы естественной природной среды, типичные или редкие ландшафты, места сохранения генетического фонда растительного и животного мира и т.п.

Земли природоохранного назначения

В границах водоохраны зон запрещаются  использование сточных вод для  удобрения почв, размещение кладбищ, скотомогильников, мест захоронения  отходов производства и потребления и т.д.

В границах водоохраны зон допускаются  проектирование, размещение, строительство, реконструкция и эксплуатация хозяйственных  и иных объектов при условии оборудования их сооружениями, обеспечивающими охрану водных объектов.

В границах прибрежных защитных полос  наряду с установленными для водоохраны зон ограничениями запрещаются  распашка земель, размещение отвалов  размываемых грунтов, выпас сельскохозяйственных животных.

Установление водоохраны зон, что  очень важно, не влечет за собой изъятия  земельных участков у собственников  земель, землевладельцев, землепользователей или запрета на совершение сделок с землей. Земле обладатели в водоохраны зонах, однако, обязаны наряду с общими правилами землепользования соблюдать  и обеспечивать установленный режим  охраны и использования земель этих зон.

Земельные участки в водоохраны зонах предоставляются гражданам и юридическим лицам в соответствии с земельным законодательством, но по согласованию со специально уполномоченным органом управления использованием и охраной водного фонда.

Таким образом, право владения земельными участками, в том числе на праве  частной собственности, в водоохраны зонах не исключается, но, как и  на землях других категорий, не допускаются  самовольное строительство и  использование с нарушением указанных  правил землепользования в водоохраны зонах.

Заповедники    

Заповедники организуются постановлением Федерального правительства и находятся под  совместным управлением Федерации и ее Субъекта, на территории которого они располагаются - чисто федеральной  собственности на природные объекты действующее законодательство страны не предполагает. Территории заповедников полностью изымаются из хозяйственного использования и не могут отчуждаться, кроме того, заповедники имеют научный отдел, осуществляющий постоянное изучение их природных комплексов. Задачи заповедников ограничиваются охраной и исследованием природных комплексов, просвещением, участием в экологической экспертизе, подготовке соответствующих кадров. Обычно на территории заповедника выделяется зона, полностью закрытая для всякого воздействия. Нередко вдоль границ заповедников располагаются их охранные зоны, выполняющие буферную функцию за счет ограничений на определенные виды хозяйственной деятельности.  

Создание заповедников определяется уровнем  антропогенной трансформации экосистем. При низком уровне, свойственном главным образом северным и таежным регионам, легко организовывать крупные заповедники. Здесь без особых проблем удавалось изыскивать новые участки для создания обширных заповедников. Характерно, что самый большой заповедник страны - Большой Арктический (4,2 млн. га) - расположен на безлюдных берегах и островах Арктики. В целом площади заповедников растут с юго-запада на северо-восток, исключение составляют лишь несколько крупных заповедников Кавказа, но и они охраняют в основном слабо населённые и сравнительно малоиспользуемые высокогорные леса и луга.     

На  равнинных плотно заселенных людьми участках с продуктивными почвами  создание заповедников затруднено. В  таких районах создание ООПТ высокого ранга встречает ожесточенное сопротивление природ пользователей, поэтому если ООПТ и создаются, то имеют здесь небольшие, порой, точечные размеры. Особенно сложной является ситуация с охраной природных экосистем, расположенных в пределах степной зоны, где эти экосистемы наиболее интенсивно трансформированы. Именно здесь немногие имеющиеся заповедники крайне малы по площади, а в сибирской части этой зоны их и вообще нет. В то же время наиболее крупные заповедники расположены либо в мало трансформированных Арктике и сибирской тайге, либо в горнолесных районах.

Другие ООПТ (особо охранные природные территории)    

В условиях России оценка значения площади  мало нарушенных природных комплексов, имеющих ограничения на хозяйственную деятельность, будет неполной, если исключить из рассмотрения две весьма разные категории землепользований - государственные лесоохотничьи хозяйства и полигоны Министерства обороны.     

Лесоохотничьи хозяйства - это унаследованные от советской системы элитные природные комплексы, предназначавшиеся для загородного отдыха руководителей высокого ранга. Эти территории всегда имели принципиально более высокий уровень охраны, на них ограничивалась хозяйственная деятельность, нарушающая условия обитания животных, не допускались отводы земель. Несмотря на нынешние проблемы бюджетного финансирования, инерция особого статуса этих территорий сохраняется и используется новой элитой. Таким образом, государственные лесоохотничьи хозяйства вполне могут быть отнесены в одну группу с охраняемыми территориями в силу их элитного положения, наличия реальной охраны и ограничений на хозяйственную деятельность.

Правовой режим  национальных и  природных парков 

Правовой  режим  национальных  и природных  парков законодательно определен  в  ряде специальных нормативных актов,среди которых  можно выделить  Положение о национальных  природных  парках.

 Разделение национальных  природных парков на национальные и  природные парки произведено в  ФЗ  «Об  особо  охраняемых  природных  территориях».

    Можно сказать,  что  «национальными,  природными  парками  объявляются изъятые   из  хозяйственного  использования   значительные  по  площади  особо охраняемые  природные комплексы,   имеющие   экологическое,   генетическое, эколого-культурное, научно-эстетическое значение  как типичные  или редкие ландшафты, как среда обитания, как сообщество  растений  и животных,  место отдыха, туризма, экскурсий населения».   Круг задач,  учитываемые при создании  национальных  парков  намного шире, чем круг  задач,  стоящих перед природными  парками.  Так,  задачами национальных парков являются:

1)  Сохранение  природных   комплексов,  уникальных  и эталонных  природных участков и объектов;

2) Сохранение  историко-культурных  объектов;

3) Экологическое  просвещение  населения;

4) Создание  условий для  регулируемого туризма  и отдыха;

5) Разработка  и внедрение  научных методов  охраны природы   и  экологического просвещения;

6) Осуществление  экологического  мониторинга;

7) Восстановление  нарушенных  природных и историко-культурных  комплексов  и   объектов.

  На природные парки  возлагаются  задачи по сохранению  природной  среды  и природных   ландшафтов,   созданию   условий   для   отдыха   и   сохранению  рекреационных ресурсов,  а   также  по  разработке  и   внедрению  эффективных методов  охраны природы  и  поддержанию   экологического  баланса  в   условиях рекреационного использования  территорий природных парков.

На территории парков может  быть предусмотрен дифференцированный  режим правовой охраны, подразумевающий  выделение отдельных зон в  составе  единого национального  или природного парка.  В  составе  национального  парка  можно выделить заповедные зоны, в пределах которых запрещены  любая  хозяйственная деятельность и  рекреационное  использование  территорий;  особо  охраняемые зоны, в пределах которых обеспечиваются  условия  для  сохранения  природных комплексов  и  объектов  и  на   территории   которых   допускается   строго регулируемое посещение; зоны познавательного  туризма,  предназначенные  для организации     экологического     просвещения     и     ознакомления      с достопримечательностями    национального    парка;    рекреационные    зоны,предназначенные для отдыха;  зоны  охраны  историко-культурных  объектов,  в пределах  которых   обеспечиваются   условия   для   их   сохранения;   зоны обслуживания  посетителей,  предназначенные для размещения  мест  ночлега, палаточных  лагерей и иных  объектов  туристского сервиса,   культурного, бытового и информационного обслуживания  посетителей;  зоны  хозяйственного назначения, в пределах которых осуществляется  хозяйственная деятельность, необходимая для функционирования  национального парка.  Закон «Об особо охраняемых территориях» не содержит  подобного исчерпывающего  перечня зон для   природных   парков,   однако   использует   словосочетание   «и   иные функциональные  зоны»,   что   предоставляет   возможность   расширительного толкования текста закона, практически переводя  все вышеперечисленные зоны национальных парков в плоскость природных парков. «На территориях национальных  парков  запрещается любая   деятельность, которая противоречит целям и задачам национального парка,  в том числе: разведка  и разработка  полезных  ископаемых;  работы,  влекущее  за  собой нарушение почвенного покрова и геологических обнажений;  предоставление  на их территориях садовых и дачных участков и т.д. … На  территориях  природных парков запрещается деятельность, влекущая  за  собой  изменение  исторически сложившегося природного ландшафта, снижение или  уничтожение  экологических, эстетических и рекреационных  качеств  природных  парков,  нарушение  режима содержания  памятников истории и культур Памятниками природы считаются  отдельные уникальные  природные  объекты природные   комплексы,   имеющие   реликтовое,   научное,   историческое, экологическое, значение  и  нуждаются  в  особой  охране.  В  зависимости  от значения  природные объекты  объявляются  памятниками  природы  федерального, республиканского, областного, краевого и местного значения. «В нашей стране взяты  под   охрану  разнообразные  памятники   природы. Среди них участки леса  с  ценными  древесными  породами,  вековые  деревья, кустарники, участки территории с  особо  ценной  растительностью,  отдельные виды  исчезающих  растений  местной  флоры,  произведения   садово-паркового искусства  (сады,  парки,  дендрарии,  аллеи  и  др.).  Законом   охраняются памятники неживой  природы  (пещеры,  валуны,  скалы,  обнажения  ледниковых отложений  и  коренных  пород  и  др.),  различные  гидрологические  объекты (водопады,   водные   источники,   озера,   болота   и   др.)    и    другие достопримечательности  природы.  Охрана  устанавливается  и  над  природными объектами, имеющими культурное и историко-мемориальное значение». Основной целью объявления природных   образований  памятниками   природы является сохранение их в  естественном  состоянии  для  научных,  культурно- просветительских и эстетических целей. Для этого натерритории  расположения памятника  природы   запрещается   всякая   деятельность,   угрожающая   его сохранению,  приводящая  к  деградации  или  изменению  первозданного   вида ландшафта, состава фауны и флоры.      В соответствии с п. 2 Положения о памятниках природы к  ним  не  могут  быть отнесены природные  объекты  и  комплексы,  находящиеся  на  территории государственных  природных   заповедников,   заповедных   зон   национальных природных парков, памятников истории и культуры, а также входящие  в  состав природных комплексов уже объявленных памятниками природы.