Современное состояние малочисленных народов Севера

3.  Основные этапы и ожидаемые

результаты реализации Концепции 

Реализацию Концепции предусматривается  осуществить в 2009 - 2025 годах в 3 этапа.

На первом этапе (2009 - 2011 годы) будет  реализован комплекс первоочередных мер, предусматривающих совершенствование  нормативной правовой базы в области  защиты прав малочисленных народов  Севера, в том числе в части  упорядочения терминологии, используемой в нормативных правовых актах, регулирующих вопросы гарантии прав и традиционного  природопользования, совершенствования  разграничения предметов ведения  и полномочий органов государственной  власти и органов местного самоуправления, обеспечения приоритетного доступа  малочисленных народов к рыбопромысловым участкам и охотничьим угодьям, водным биологическим ресурсам и охотничьим животным, безвозмездного срочного пользования земельными участками для традиционного природопользования малочисленными народами Севера, утверждения перечня мест традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности, а также традиционных видов хозяйственной деятельности малочисленных народов Севера, разработки и утверждения методики расчета ущерба, наносимого исконной среде обитания малочисленных народов Севера хозяйствующими субъектами.

Предполагается внести изменения  в Федеральный закон "О территориях  традиционного природопользования коренных малочисленных народов  Севера, Сибири и Дальнего Востока  Российской Федерации" с целью  обеспечения создания в местах традиционного  проживания и традиционной хозяйственной  деятельности малочисленных народов Севера модельных территорий традиционного природопользования федерального значения.

Также будет оказана государственная  поддержка экономического и социального  развития малочисленных народов  Севера путем предоставления субсидий за счет средств федерального бюджета  бюджетам субъектов Российской Федерации. В рамках государственной поддержки  планируется создать новые кочевые  школы, фактории, объекты социальной и инженерной инфраструктуры в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности, развивать  инновационные формы дистанционного образования, мобильные формы оказания медицинской помощи и телемедицины, предоставление услуг в сфере культуры и коммуникаций.

Увеличение размеров субсидий за счет средств федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации  на поддержку северного оленеводства и племенного животноводства с одновременным  снижением платы за единицу площади  лесных участков для ведения северного  оленеводства позволит сделать эту  отрасль одной из важных составляющих

роста качества жизни и благосостояния в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности малочисленных народов Севера. Одновременно в целях увеличения ресурсов охотничьих животных, повышения занятости местного населения и обеспечения продовольственной безопасности районов Крайнего Севера планируется проведение мер государственной поддержки по расселению овцебыков.

Будут разработаны и внедрены меры государственной поддержки сохранения традиционной народной культуры малочисленных народов Севера.

Предполагается реализовать комплекс первоочередных мер по подготовке и  проведению в Российской Федерации Второго Международного десятилетия коренных народов мира.

Предусматривается создать систему  государственного статистического  наблюдения, мониторинга и анализа  состояния малочисленных народов  Севера, соответствующую современным  информационным потребностям и международным  рекомендациям в области защиты прав коренных народов.

По итогам Всероссийской переписи населения 2010 года будет проведен анализ динамики демографических показателей  и показателей уровня жизни малочисленных  народов Севера.

Задача сохранения и поддержки  традиционного образа жизни малочисленных  народов Севера является одной из приоритетных при реализации стратегии  социально-экономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона  на период до 2025 года и стратегии  социально-экономического развития Сибири на период до 2020 года.

В результате реализации мероприятий  первого этапа будут созданы  нормативные правовые и экономические  условия для развития традиционного  природопользования, роста качества жизни и улучшения демографической  ситуации среди малочисленных народов  Севера, сформированы системы информационного  и методического обеспечения.

На втором этапе (2012 - 2015 годы) предусматривается  продолжить осуществление мероприятий  по созданию условий для устойчивого  развития малочисленных народов  Севера.

Ожидается, что на втором этапе  в результате реализации мер государственного стимулирования и поддержки произойдут существенные изменения уровня качества жизни малочисленных народов  Севера, их занятости в традиционных видах хозяйственной деятельности, снизится зависимость мест традиционного  проживания и традиционной хозяйственной  деятельности от завоза топлива и  нефтепродуктов в связи с использованием местных (в том числе альтернативных) источников теплоэнергоснабжения, будет обеспечен доступ малочисленных народов Севера к медицинским услугам (включая возможности мобильной медицины и телемедицины), сети Интернет и мобильной связи.

Предполагается создать необходимые  условия для занятости представителей малочисленных народов Севера в  традиционных отраслях хозяйственной  деятельности, а также в этнотуризме, экологическом туризме, организации лесовосстановительных, землеустроительных, природоохранных работ, мониторинге состояния окружающей природной среды в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности. Усилия государства в подготовке национальных кадров для работы в бюджетной сфере позволят увеличить долю малочисленных народов Севера среди сельских врачей и учителей.

На основе осуществления модельных  проектов территорий традиционного  природопользования начнется формирование сети территорий традиционного природопользования федерального значения.

В 2015 году будут подведены итоги  проведения в Российской Федерации Второго Международного десятилетия коренных народов мира.

В результате реализации мероприятий  второго этапа предполагается достигнуть положительных демографических  тенденций среди большинства  малочисленных народов Севера, включая  увеличение показателя ожидаемой продолжительности  жизни, увеличение в 1,3 раза по сравнению  с 2007 годом суммарного коэффициента рождаемости, снижение смертности детей  первого года жизни в 1,5 раза по сравнению  с 2007 годом.

На третьем этапе (2016 - 2025 годы) будут  сформированы условия для устойчивого  развития малочисленных народов  Севера, в том числе включающие эффективные механизмы сохранения исконной среды обитания и традиционного  образа жизни, завершение модернизации традиционной хозяйственной деятельности и всей социальной сферы (включая  систему образования, здравоохранения, культуры) в местах традиционного  проживания и традиционной хозяйственной  деятельности.

В результате реализации мероприятий  третьего этапа к 2025 году предполагается достигнуть среднероссийских показателей качества жизни малочисленных народов Севера, а также снизить смертность детей первого года жизни не менее чем в 2 раза по сравнению с 2007 годом.

[Проблемы Севера и Арктики  Российской Федерации. Выпуск 9. 2009. С.157.]

4. Перспективы развития коренных малочисленных народов.

Актуальность  разработки эколого-правовых и социально-экономических  проблем северных территорий России в последние годы приобретает  особое значение в силу существующего  и во многом прогрессирующего неблагоприятного экологического состояния этих территорий, которое является следствием крупномасштабного  развития промышленного производства и добычи полезных ископаемых. Неравномерность  хозяйственного освоения этих территорий, при которой значительная материковая часть северных территорий относится к территориям исконного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов с очаговым характером интенсивного индустриального освоения является отличительной социально-экономической характеристикой северных регионов.

Нарушение условий традиционного природопользования коренных народов как эколого-правовая проблема возникает не только при  отчуждении их земель для промышленных целей, но и в связи с подрывом ресурсного потенциала традиционного  хозяйства коренных малочисленных  народов. Многие северные реки теряют рыбохозяйственное значение из-за загрязнения, разрушения нерестилищ и браконьерского вылова рыбы. Охотничьи угодья коренных народов изымаются под промышленные зоны и горные отводы. Отсутствуют эффективные государственные механизмы поддержки малого бизнеса коренных малочисленных народов и т. д.

Отсутствие  целостной политики государства  по отношению к северным территориям, в том числе ущербное состояние  правового регулирования хозяйственной  деятельности на данных территориях, ставит во главу угла решение важнейшей  для северных территорий проблемы –  проблемы устойчивого развития. Многие положения существующих законов  в полной мере не работают, так как  уже длительное время не принимаются  подзаконные акты, то есть не создаются  механизмы реализации принятых законов. Кроме того, в отношении российских Арктики и Севера в целом необходимо учитывать их двойственную функцию: это одновременно и среда обитания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов, и важнейшая  сырьевая база страны. Иными словами, российский Север требует разработки двух взаимосвязанных вариантов  модели устойчивого развития – для  районов сохраняющегося традиционного  природопользования и для районов  активного экономического (промышленного) освоения; при этом интересы и перспективы  дальнейшего существования коренного  населения Севера должны учитываться в обоих вариантах.

В России, как отмечают юристы, неоднократно ставился вопрос о принятии подробного и эффективного федерального закона о хозяйственной деятельности в  Арктической зоне. На протяжении десятка  лет разрабатывались законопроекты  «Об Арктической зоне Российской Федерации», «О Северном морском пути». Однако на определенном этапе законотворческий процесс останавливался [Сиваков Д.О. Российская Арктика: способы правовой защиты. «Проблемы Севера и Арктики Российской Федерации». Научно-информационный бюллетень. Вып.9.апрель 2009. С. 47.]. На необходимость формирования прочной нормативно-правовой базы, регулирующей хозяйственную деятельность в Арктической зоне, указывалось многими юристами и экологами.

Высказывались мнения о включении изменений  и дополнений также и в акты экологического законодательства, в  частности, отраслевые законы дополнить специальными главами, посвященными особенностям тех или иных правовых режимов хозяйственной деятельности в Арктической зоне, предусмотрев более строгие экологические требования к недропользованию, деятельности торгового и рыболовного флота и др. Так, в Законе РФ «О недрах» отсутствуют требования о нормировании допустимого изъятия ресурсов недр, что не может не беспокоить. Правительство, не особенно заботясь о создании национального богатства за счет развития экономики (промышленности, сельского хозяйства и др.), в огромных объемах разрешает добывать нефть, газ и другие ресурсы недр для продажи за рубежом. В последние годы государственный бюджет до 35% формировался за счет продажи этих богатств природы. Такое положение вещей, очевидно, не отвечает общественным интересам, особенно интересам будущих поколений. Если будут сохранены нынешние темпы и масштабы добычи ресурсов недр, то будущие поколения будут их лишены [Бринчук М.М. Экологическое право. М. 2009. С. 174.]. Это напрямую касается коренных малочисленных народов северных территорий России. И не только их будущего, но и настоящего.

В частности, в ряде положений Основ отмечено, с одной стороны, что национальные интересы Российской Федерации в  Арктике заключаются в использовании  Арктической зоны в качестве стратегической ресурсной базы, а, с другой, не менее  важными стратегическими интересами является сохранение Арктики, сбережение уникальных экологических систем Арктики, имеющих общемировое значение. И, наконец, создание условий для сбережения уникального уклада жизни коренных народов Севера.

Однако  очевидны и проблемы, которые могут  возникнуть при реализации этой политики: в первую очередь, это трудности  нахождения гармонического баланса  между экономическими интересами государства  и экологическим благополучием северных территорий и коренных народов, их населяющих. Этим обстоятельством объясняется и затяжка в определении границ территорий традиционного природопользования. И пока они не зафиксированы юридически, весьма иллюзорна и возможность сохранения среды обитания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера.

Если говорить о коренных малочисленных народах, то для них это очень острый вопрос – изменение ресурсной базы, возможностей миграции, принципов использования биологических ресурсов. Меняется численность, пути миграции животных, то есть структура охотно-промыслового хозяйства, меняются условия для выпаса северных оленей, а это – осуществление традиционной деятельности.

Пассивная реакция федеральной власти на существующие проблемы подтолкнула некоторые  северные регионы к выработке  собственных концепций и решений  по устойчивому развитию территорий компактного проживания и традиционного  природопользования коренных малочисленных  народов. Одним из примеров может  служить Республика Саха (Якутия), где  разработана Концепция устойчивого  развития арктических улусов и мест компактного проживания коренных малочисленных народов Севера Республики Саха (Якутия) до 2020 г., определяющая цели, приоритетные задачи и основные механизмы реализации.

Естественно, круг вопросов и проблем не исчерпывается  вышесказанным. Как уже неоднократно нами подчеркивалось, остается открытым главный вопрос - о создании самих  территорий традиционного природопользования .Какие критерии могут быть положены в основу их создания? Что касается названных выше видов традиционной хозяйственной деятельности – охоты и рыболовства, то здесь, полагаем, возможно создание таких территорий, исходя из определения рыбохозяйственных участков и охотничьих угодий, границы которых в определенной степени могут быть зафиксированы де-факто и де-юре. Что же касается оленеводства, то здесь возникают определенные сложности, связанные с миграционными процессами (с учетом, что оленьи пастбища занимают около одной пятой части территории России, а миграция оленей измеряется порой сотнями километров и не знает административных границ). Тем самым в данном случае территории традиционного природопользования могут быть определены лишь условно, в «плавающих» границах.