Теоретические основы ведения гкн для зон с особым режимом использования земель

ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ВЕДЕНИЯ ГКН ДЛЯ ЗОН С ОСОБЫМ РЕЖИМОМ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬ

(Лекция 4 часа)

Определение границ и  условий эксплуатации зон с особым правовым режимом использования  земель регламентировано законодательными и нормативными актами. В землеустройстве это отражается в порядке и методах проведения проектно-изыскательских работ по установлению границ территорий природоохранного, природно-заповедного, оздоровительного, историко-культурного назначения в схемах, прогнозах. По ряду зон с особым правовым режимом использования землеустроительные проекты отсутствуют, что создает определенные трудности при выделении границ таких зон.

Однако ведение кадастрового учета  большинства обременений в использовании земель затруднено, что приводит к тому, что в земельно-кадастровой документации отсутствует большая часть информации об обременениях.

В ФЗ «О ГЗК» с вводом понятия территориальной зоны заложена основа для учета обременений в использовании земель. Территориальная зона - часть территории, которая характеризуется особым правовым режимом использования земельных участков, границы, которой определены при зонировании земель в соответствии с законодательствами: земельным, градостроительным, лесным, о налогах и сборах, об охране окружающей природной среды. Однако в ГЗК отсутствует технология учета территориальных зон.

Классификация территориальных зон  в зависимости от устанавливаемых ими режимов использования земельных участков и иных объектов недвижимости показана на рисунке 10.1. Данная классификация не включает ряд обременений, имеющих принципиально другой механизм установления, не связанный с образованием территориальной зоны как части территории.

Подобные ограничения, регулирующие использование земельных участков в условиях рыночной экономики, могут возникать: при нахождении земельных участков в зоне действия режимообразующих объектов, определяющих соответствующий правовой режим использования этих участков, что приводит к образованию территориальных зон с особым режимом использования; при проведении правового зонирования территорий в соответствии с планами развития данной территории.

Более 37 % документов было принято в период, когда в России не было частной собственности, а около 63 % рассмотренных документов было принято в период становления рыночной экономики, когда институт частной собственности уже существовал. Однако анализ содержания документов позволяет сделать вывод о том, что интересы частных собственников при ограничении их прав на использование земельных участков не рассматривали и не учитывали. Основную долю составляют различные ведомственные документы (более 68 %), отражающие интересы различных министерств и ведомств, в собственности или распоряжении которых находятся режимообразующие объекты.

Наибольшее число принятых документов (более 58 %) касается установления ограничений на хозяйственную деятельность из-за наличия различных техногенных объектов: промышленных и сельскохозяйственных предприятий, линий электропередач, трубопроводов, автомобильных и железных дорог; на втором месте документы, относящиеся к охране природных объектов (национальных парков, заповедников, заказников, водоемов, водотоков и пр.) — 30 %; на документы, связанные с охраной памятников истории и культуры (рис. 10.2), приходится менее 12 %.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что законодательство о зонах с особым режимом использования является фрагментарным. Все нормативные правовые акты принимали в разное время, некоторые задолго до начала реформ, авторами этих документов являются разные ведомства. В рассмотренных документах не учтено влияние устанавливаемых ограничений на экономические интересы собственников земельных участков и землепользователей.

Во многом это объясняется тем, что режимообразующие объекты находятся в ведении различных министерств и ведомств, их эксплуатируют предприятия различных отраслей экономики, поэтому эти объекты находятся на землях разных категорий. С другой стороны, установление ограничений хозяйственной деятельности ранее не рассматривали (до существования института частной собственности) как существенное ограничение прав собственников, арендаторов, землевладельцев и землепользователей, которое может привести к снижению стоимости недвижимости, а значит, к ущербу для владельцев земли. Во главу угла ставили интересы промышленности, министерств и ведомств, поэтому государство не было озабочено выработкой системного подхода к формированию ограничений на хозяйственную деятельность.

Несмотря на разнообразие видов  зон с особым режимом использования и разнородность причин, приводящих к выделению той или иной территориальной зоны, в этих зонах есть общая черта: все они относятся к определенным участкам земной поверхности. Государственный земельный кадастр должен служить единым банком информации о существующих зонах с особым режимом использования земель.

Технология Государственного земельного кадастра обеспечивает ведение Единого государственного реестра земель (ЕГРЗ) только в разделе «Земельные участки». Остальные разделы не разработаны, в частности раздел для отражения сведений о территориальных зонах.

Правовой основой получения  информации об учтенных объектах недвижимости является норма п. 3 ст. 7 Федерального закона «О Государственном земельном кадастре», гласящая, что органы, осуществляющие государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, органы (организации), осуществляющие специальную регистрацию или учет отдельных видов недвижимого имущества, природных ресурсов и территориальных зон, бесплатно в десятидневный срок предоставляют информацию о зарегистрированных правах, наличии объектов недвижимого имущества, прочно связанных с земельными участками, и территориальных зонах органам, осуществляющим деятельность по ведению Государственного земельного кадастра, в необходимом объеме. Эту норму не применяют по нескольким причинам: отсутствие законодательно закрепленного принципа обязательности учета территориальных зон в ГЗК: неразработанность соответствующих учетных форм и технологий кадастрового учета территориальных зон, отсутствие регламентов обмена информацией между Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости и отраслевыми министерствами (ведомствами), в чьи функции входит формирование территориальных зон с особым режимом использования земель.

Зоны с особым режимом использования земель — разнообразные охранные и санитарно-защитные зоны с ограничениями в использовании земель, выделенные на основании нормативно-правовых документов. Зоны с особым режимом использования земель — частный случай территориальных зон, в качестве общего признака в этом случае выступают общие для всех земельных участков в пределах данной зоны ограничения на хозяйственную деятельность. Под государственным кадастровым учетом территориальных зон понимают описание и индивидуализацию территориальных зон в Едином государственном реестре земель, в результате чего каждая территориальная зона получает такие характеристики, которые позволяют однозначно выделить ее из других территориальных зон.

Государственный кадастровый  учет зон с особым режимом использования земель должен являться основой для последующей юридической регистрации обременении в использовании земель, так как режим особого использования земель влечет за собой серьезные экономические последствия для всех участников земельного рынка.

При государственном  кадастровом учете зон с особым режимом использования земель под характеристиками зоны понимают:

размеры и границы;

технические характеристики (экспликация земель по угодьям, процент  озеленения территории, допустимые уровни загрязнения и т. д.);

зональные регламенты (описание устанавливаемых ограничений хозяйственной деятельности на земельных участках в пределах данной зоны);

экономические характеристики (например, рекомендуемое снижение кадастровой стоимости для земельных участков в пределах данной зоны).

Состав характеристик  для каждого вида зоны с особым режимом использования земель будет различен.

Имеется несколько предпосылок, свидетельствующих о необходимости обязательного учета территориальных зон с особым режимом использования земель в Государственном земельном кадастре. К ним относятся: рост заинтересованности участников земельного рынка в обеспечении государственной гарантии прав на недвижимое имущество и создании «прозрачного» правового режима использования земельных участков; оформление направления государственной политики в сфере земли и недвижимости, предусматривающего реализацию принципа единого объекта недвижимости; необходимость реализации федеральной целевой программы «Создание автоматизированной системы ведения Государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002—2007)»; наличие единой федеральной службы, обеспечивающей ведение Государственного земельного кадастра на основе современных технико-технологических средств; негативные экономические последствия из-за отсутствия информации об имеющихся ограничениях хозяйственной деятельности для собственников земельных участков, землепользователей, общества в целом и государства (возникновение ущербов, недобор земельных платежей, снижение стоимости недвижимости).

В приведенной схеме  присутствуют и учреждения юстиции, которые должны иметь непосредственное отношение к процессу юридического закрепления действующих на данном земельном участке ограничений. Как известно, учреждения юстиции по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним занимаются регистрацией правовых характеристик объектов недвижимости, к которым относятся, в частности, обременения и ограничения прав.

Территориальная зона сама по себе не является объектом недвижимости, поэтому учреждения юстиции не должны осуществлять юридическую регистрацию территориальных зон. На территориальные зоны нельзя зарегистрировать какое-либо вещное право, они не могут являться предметом сделки и поэтому не входят в компетенцию органов юстиции по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. В компетенцию учреждений юстиции входит только проведение регистрации существующих обременении в использовании земель, в том числе ограничений хозяйственной деятельности как составной части правового режима для конкретного земельного участка.

В соответствии с Законом «О государственной  регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» под государственной регистрацией прав понимают юридический акт признания и подтверждения государством не только факта возникновения, перехода или прекращения прав, но и соответствующих ограничений на недвижимое имущество. Эти ограничения представляют собой установленные законом или уполномоченными органами условия или запрещения, стесняющие правообладателя при осуществлении права собственности либо иных вещных прав на данный объект недвижимого имущества. Таким образом, в данном законе отождествляются процедуры регистрации, как прав, так и ограничений, а также подчеркивается принцип конкретности регистрации данных ограничений по отношению к объекту (земельный участок) и субъекту (правообладатель) ограничений. Следовательно, данное положение дает возможность юридически оформлять особые режимы использования территорий применительно к конкретному земельному участку и землепользователю. Сведения о таких ограничениях при существующей процедуре регистрации прав могут поступить только из Государственного земельного кадастра при условии, что в нем самом содержится такая информация.

Юридические и физические лица, подающие заявку на кадастровый учет территориальной зоны с особым режимом использования земель, должны представлять комплект документов, содержащий сведения о зоне с особым режимом использования земель, в объеме, необходимом для постановки на государственный кадастровый учет.

Состав этих сведений должен быть определен Роснедвижимостью. Представляемые данные могут существенно различаться по составу, форматам ГИС, методам классификации объектов и т. п., поэтому необходимо будет сформулировать унифицированные требования ко всем материалам с учетом особенностей используемого в данное время для кадастрового учета программного продукта ПК ЕГРЗ.

При учете в Государственном  земельном кадастре территориальным зонам с особым режимом использования земель присваивают кадастровый номер, далее их наносят на дежурную кадастровую карту района или поселения, а в соответствующие документы ГЗК заносят сведения о регламентах данных зон. Таким образом, описание каждой территориальной зоны в ГЗК будет состоять из текстовой и графической частей.