Опыт США по разработке нефти и газа из уплотненных образований: правовые аспекты

Отработанный раствор, который возвращается из скважины, собирается и утилизируется, являясь еще одним источником отходов. Скважины для утилизации отходов нефтегазодобычи являются причиной землетрясений и в редких случаях причиной загрязнений водоносного слоя (см.: Суд США по делам о банкротстве Северного округа штата Техас, отделение г. Даллас, Дело "Компания Heritage Consolidated, LLC и другие", "Ходатайство г. Мидленд об оценке исков в целях принятия, голосования и определения осуществимости плана", 15 ноября 2010 г.). Когда вместо этого отработанные воды направляются на водоочистную станцию, последняя может оказаться непредназначенной для очистки таких отходов и может сбрасывать загрязненную воду.

3. Современная  нормативная база

Сложный комплекс законов регулирует многие из рисков, представленных в части II. На федеральном уровне Закон о чистой воде запрещает компаниям-операторам без разрешения сбрасывать отходы от добычи нефти и газа в поверхностные водотоки. Перед строительством буровой площади компании-оператору по Закону о чистой воде требуется получать разрешение, цель которого - предотвратить эрозию почвы в контролируемых зонах. Кроме того, в соответствии с Законом об охране исчезающих биологических видов компания-оператор не должна наносить вред определенным видам живых организмов без предварительных консультаций со Службой охраны рыбных ресурсов и диких животных. Если операторы утилизируют отходы в нагнетаемые скважины для подземного захоронения, то в соответствии с Законом о питьевой воде они обязаны предоставить доказательства, что скважина для захоронения/утилизации не представляет опасности подземным запасам питьевой воды. В рамках недавно внесенных поправок в Закон о чистой воде операторы должны к 2015 г. улавливать почти весь метан, высвобождаемый из жидкости обратного потока и во время применения ГРП.

Несмотря на большое количество вышеупомянутых федеральных положений, некоторые требования федеральных законов не применяются к скважинам, обработанным методом ГРП. Закачка воды и химикатов в скважину для гидроразрыва не подпадает (если только не использовалось дизельное топливо) под требования Закона о чистой воде. Кроме того, большинство отходов от добычи газа и нефти, даже некоторые опасные, не подлежат регулированию в рамках федерального Закона, который требует осторожного обращения и захоронения опасных видов отходов - пп. "C" Закона о сохранении и восстановлении ресурсов.

В основном из-за этих исключений из федеральных норм основными функциями контроля добычи нефти и газа обладают штаты. Штаты регламентируют необходимое минимальное расстояние между буровыми площадками и некоторыми природными ресурсами. Они также требуют, чтобы операторы устанавливали и цементировали обсадку в стволе скважины для предотвращения загрязнения грунтовых вод. Кроме того, власти штатов обычно требуют сооружения гидронепроницаемых котлованов для сбора отходов от бурения и ГРП, чтобы не допустить просачивания отходов в почву и воду, а некоторые даже требуют, чтобы операторы использовали резервуары для хранения отходов. Некоторые штаты или региональные власти (группы штатов) также регламентируют количество поверхностных или грунтовых вод, которое операторы могут забрать для гидроразрыва. И наконец, некоторые штаты, например Колорадо, требуют, чтобы операторы контролировали выброс загрязняющих веществ в воздух от буровой и другой техники на площадке.

Местные муниципальные власти также играют важную роль в регулировании бурения с использованием технологии ГРП, хотя выполняется это роль во всех штатах по-разному. В США муниципалитеты получают властные полномочия от властей штата. В ведении властей штата находятся вопросы, касающиеся здоровья, безопасности и благополучия, и штаты передают многие властные полномочия муниципальным властям. Иногда штаты передают муниципальным властям конкретные полномочия или ограничивают их в осуществлении некоторых властных полномочий. Например, в штате Нью-Йорк властям муниципалитетов не разрешается осуществлять правовое регулирование работ в области разработки газа и нефти. Несмотря на такую очевидную упреждающую формулировку, суды Нью-Йорка истолковали формулировку таким образом, что муниципалитеты все-таки могут использовать свои полномочия в области землепользования для регулирования или даже запрета разработки газовых и нефтяных месторождений. Например, дело "Компания Anschutz Exploration против г. Драйден" сборник 35, 3-ий 450 (Сборник решений Верховного суда штата Нью-Йорк, 2012); дело "Корпорация Cooperstown Holstein против г. Мидфильд" (106 апелляционное отделение, изд. N 3, 1170 (Сборник решений апелляционного отделения штата Нью-Йорк, Деп. 3, 2013)). Штаты Техас и Нью-Мексико предоставили местным властям широкие полномочия для регулирования разработки газовых и нефтяных месторождений, и муниципалитеты воспользовались этими полномочиями. Техасские города Форт-Уорт и Арлингтон требуют, чтобы операторы имели страховки на крупные суммы по обязательствам, связанным с охраной окружающей среды, устанавливали заградительные ландшафтные экраны вокруг буровых площадок и принимали другие меры по охране окружающей среды. В округе Санта-Фе, штат Нью-Мексико, также предъявляют аналогичные строгие требования к разработке газовых и нефтяных месторождений.

Суды также играют определенную роль в создании общего фона - или обеспечении резонанса, - контролируя риски, связанные с применением ГРП. В связи с бурением и применением ГРП растет число судебных исков о причинении неудобств, нарушении контрактных обещаний, и возникают другие проблемы в поле общего права. Однако зачастую сложно доказать причинение вреда, поэтому немногие истцы добились успеха по своим исковым заявлениям.

И наконец, нефтегазовая отрасль сама играет важную роль в регулировании рисков. Американский институт нефти публикует сборник с описанием наилучшей практики работы, рекомендуемой в качестве примера для компаний, эксплуатирующих месторождения. Представители отрасли также участвуют в работе Организации по анализу регулирующих инструментов штатов в области охраны окружающей среды в нефтегазовой отрасли, которая обеспечивает комплекс рекомендованных инструкций для эффективного регулирования и сравнения регулятивных программ штатов с этими рекомендациями. Сама отрасль также предложила ряд добровольных инициатив, которые рассматриваются в четвертой части.

4. Нерешенные проблемы  и изменения в законодательстве

Несмотря на то что нормативно-законодательная база может показаться всеобъемлющей, в своде законов США касательно нетрадиционных методов бурения и ГРП остается ряд нерешенных проблем. Хотя многие штаты требуют, чтобы скважины отодвигались от таких ресурсов, как водотоки и заболоченные земли, в Техасе такие требования отсутствуют. Требования к обсадке скважин тоже значительно отличаются от штата к штату. Некоторые штаты допускают установку в скважины уже ранее использованного в обсадке оборудования, в то время как другие разрешают использовать обсадку повторно только после испытания на равномерность изменения объема. Некоторые требуют, чтобы обсаживание скважины выполнялось на глубину 30, 50 или 100 метров ниже самого нижнего горизонта пресных грунтовых вод, а другие требуют выполнять обсаживание стенок скважин только для защиты грунтовых вод от загрязнения. Одни штаты требуют, чтобы операторы получали разрешения на забор воды из водоемов, а другие - нет.

Даже риски, регулируемые на федеральном уровне, оказываются вне регулятивного поля в некоторых обстоятельствах. Например, по Закону о безопасной питьевой воде нагнетаемые скважины для подземного захоронения, включая используемые для хранения отходов от нефтегазовой добычи, не должны представлять опасность для подземных источников питьевой воды. Но такие скважины также могут быть причиной землетрясений, если бурятся в сейсмически опасных районах. Федеральные власти и большинство штатов до сих пор не пересмотрели нормативно-правовые акты для того, чтобы учитывать риски такого рода.

Частично из-за обеспокоенности, что некоторые риски находятся вне правового поля, некоторые муниципальные власти взяли регулирование в свои руки. Как уже говорилось выше, некоторые даже зашли так далеко, что запретили бурение с использованием ГРП. Это привело к судебным баталиям. Например, в Западной Вирджинии власти г. Моргантаун запретили применение технологии ГРП вокруг и в пределах самого города, но суд штата вынес решение, что этот запрет является упредительным, обнаружив, что во всеобъемлющем своде нормативов и правил, регулирующих нефтегазовую сферу, штат не оставил места для полномочий муниципальных властей. Нефтегазовые компании выдвинули подобные возражения в штате Колорадо, где власти г. Лонгмонт запретили добычу нефти и газа.

И пока некоторые организации отрасли и власти штатов противостоят усилиям муниципальных властей взять под контроль бурение и применение ГРП, федеральные власти занимаются расширением действия определенных нормативных актов и написанием новых. Агентство по охране окружающей среды (АООС) завершило разработку норм, ограничивающих в рамках Закона о чистом воздухе выброс летучих органических веществ из скважин как впервые, так и повторно подвергающихся обработке по технологии ГРП. АООС также разрабатывает нормативы по очистке жидких отходов, отобранных из скважин и отправленных на водоочистные станции, и уже завершило проект норматива для обсаживания скважин, которые отрабатывались по технологии ГРП с использованием дизельного топлива. Бюро по управлению земельными ресурсами, в свою очередь, предложило ряд правил для скважин, обрабатываемых методом ГРП на федеральных землях.

Поправками в нормативные акты занимаются не только муниципальные и федеральные власти. Многие штаты обновляют свои материально-правовые нормы в области добычи газа и нефти, чтобы регламентировать масштабную разработку нефтегазовых месторождений и использование новых технологий ГРП. Например, в штатах Пенсильвания и Западная Вирджиния среди прочих поправок в нормы увеличили расстояние, на котором должны находиться скважины от поверхностных вод, и усилили меры против загрязнения почвенных вод. В штате Колорадо создали буферную (охранную) зону вокруг запасов поверхностной питьевой воды, запретив большую часть работ по добыче нефти и газа на близлежащих к воде территориях. Кроме того, штат Огайо изменил свое регламентирование в отношении нагнетаемых скважин для подземного захоронения с целью предотвращения техногенных землетрясений. Новый регламент требует проведения тщательных испытаний на предмет возможных сейсмических проблем до начала строительства скважины и постоянного мониторинга вокруг скважины после ее обустройства. И последнее: группы штатов, работающих через региональные агентства, например, Комиссию по бассейнам рек Делавер и Саскуэханна, изменили или пытаются изменить некоторые программы и положения в области забора воды из водоемов для производства ГПР и защиты качества воды при разработке нефтегазовых скважин.

В самой отрасли тоже были осуществлены значительные изменения в области ведения добычи. Некоторые компании заявили о применении экологически безопасных растворов для ГРП и технологий, которые требуют меньшего наличия оборудования на поверхности, что снижает площадь экологического воздействия при добыче нефти или газа. Другие компании также работают с экологическими сообществами, чтобы предложить технические стандарты соответствия для бурения с использованием технологии ГРП.

Предприятия отрасли, сотрудничая с руководителями ведомств штатов, способствовали запуску механизма информирования общества о том, как осуществляется разработка месторождений газа и нефти. Многие штаты требуют от операторов, использующих технологию ГРП, раскрытия информации о химическом составе раствора для ГРП. Есть и такие штаты, которые требуют, чтобы нефтегазовые компании проводили исследования грунтовых и поверхностных вод перед проведением бурения и применением технологии ГРП. На федеральном уровне Агентство по охране окружающей среды внесло предложение о требованиях к раскрытию информации о химикатах в рамках Закона США о контроле токсичных веществ и занимается изучением воздействия гидроразрыва на воду. Другие федеральные агентства тоже занимаются исследованием рисков: Геологическое управление США сравнило существующие базовые показатели качества воды с новыми пробами воды, взятыми в районе буровых площадок, где применялся метод ГРП. В совокупности последние нормативные изменения дают надежду, что может появиться более комплексная американская модель регулирования в нефтегазовой отрасли.

\

Заключение

На фоне стремительного подъема в нефтегазодобывающей отрасли США благодаря горизонтальному бурению и применению технологии ГРП на нетрадиционных месторождениях увеличились выгода и риски. Нормативно-правовая база США, которая уже давно регулирует разработку нефти и газа, начала меняться, чтобы учесть риски негативных последствий, но пока еще не всегда поспевает за реалиями. Сохраняются основные различия между материально-правовыми положениями штатов, и продолжают возникать споры между организациями на уровне штатов, местных и федеральных органов по поводу правовых компетенций в тех или иных вопросах.

Несмотря на все трудности, США - лидируя в настоящее время в технологиях горизонтального бурения и ГРП - имеет возможность сыграть ведущую роль в области регулирования. Мы должны продолжить наши усилия по совершенствованию нормативных положений и поделиться с другими странами подробной информацией об успешном и неуспешном опыте различных регулятивных подходов. Наиболее важными улучшениями в области регулирования, ставшими предметом анализа в других начатых мною исследованиях, среди прочих могут быть более последовательные и строгие нормы по профилактике и локализации разливов вредных веществ, обеспечению безопасного расстояния между скважинами и уязвимыми и особо охраняемыми природными ресурсами, недопущению ущерба поверхностным водам от забора воды, сокращению выбросов метана из скважин и трубопроводов, регулированию вопросов в области сейсмичности и протечек утилизационных скважин, требованию более надежной обсадки и укрепления скважины для предотвращения ее взрыва во время бурения и обработки с использованием технологии ГРП. К более детальной проработке решений подключились другие ученые и государственные организации.

США пока не могут предложить всеобъемлющей модели регулирования, но наша постоянно обновляющаяся нормативная база в области нетрадиционных методов добычи газа и нефти содержит важные составляющие этой модели.

Список использованной литературы

1. Опыт США по разработке нефти и газа из уплотненных образований: правовые аспекты [Электронный ресурс]. URL : http://www.center-bereg.ru/o114.html

2. Текст документа (Уайзман Х. Дж.) ("Энергетическое право", 2014, N 1)
3. Х. ДЖ. УАЙЗМАН   Уайзман Ханна Дж., старший преподаватель юридического факультета Университета штата Флорида, бакалавр наук Дартмутского колледжа, доктор юридических наук Йельской школы права.