Административная реформа в Российской Федерации: проблемы реализации

Расширение  круга должностей, замещаемых по конкурсу, - безусловно, позитивная тенденция. Но перечень случаев, в которых конкурсе не проводится, заставляется задуматься о перспективах этого института. Так, в соответствии в Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» конкурс не проводится:  при назначении на замещаемые на определенный срок полномочий должности гражданской службы категорий "руководители" и "помощники (советники)";  при назначении на должности гражданской службы категории "руководители", назначение на которые и освобождение от которых осуществляются Президентом РФ или Правительством РФ;  при заключении срочного служебного контракта и в ряде иных случаев.  Кроме того, конкурс может не проводиться при назначении на отдельные должности гражданской службы, исполнение должностных обязанностей по которым связано с использованием сведений, составляющих государственную тайну, по перечню должностей, утверждаемому указом Президента РФ. И, наконец, по решению представителя нанимателя конкурс может не проводиться при назначении на должности гражданской службы, относящиеся к группе младших должностей гражданской службы.

Приведенные положения  Закона позволяют полагать, что  уже в силу самой правовой конструкции  из конкурсного порядка замещения  должностей гражданской службы может быть исключена любая значимая должность. Если к тому же конкурсы будут проводиться формально или  объявляться под конкретного кандидата, то и на данном этапе конкурс не станет фактором, способствующим улучшению кадрового состава государственной службы. 

Действующим законодательством о гражданской службе создан механизм рассмотрения индивидуальных служебных споров. Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» регулировал этот вопрос лишь в самых общих чертах. В этом законе содержалось положение о том, что государственный служащий вправе обратиться в соответствующие государственные органы или в суд для разрешения споров, связанных с государственной службой. При этом в Законе не раскрывалось, что следует понимать под спорами, связанными с государственной службой, и соответствующими государственными органами.

По действующему законодательству о гражданской  службе разрешение индивидуальных служебных  споров возможно во внесудебном порядке - комиссией государственного органа по служебным спорам и в судебном порядке. До обращения комиссию государственного органа по служебным спорам должны быть проведены переговоры с представителем нанимателя. Комиссия по служебным спорам образуется из равного числа представителей выборного профсоюзного органа и представителя нанимателя. Решение комиссии по служебным спорам обжалуется в суд. Ряд служебных споров рассматриваются непосредственно в суде.

Создание административного  порядка рассмотрения индивидуальных служебных споров представляется разумным. Вместе с тем сомнения вызывает состав комиссий по служебным спорам. В такие комиссии, по-видимому, наряду с представителями нанимателя должны входить представители гражданского служащего, т.е. лица, которым он доверяет рассмотрение своего спора, а не представители выборного профсоюзного органа. При таком составе, как это определено в законе, комиссии могут начать штамповать решения нанимателя  и, следовательно, приобрести бутафорский характер.

В зарубежных странах административные реформы также сопровождались принятием нового законодательства о государственной службе (1978 г. в США, 1983-1985 гг. во Франции, 1997 г. в Германии, 2003 г. в Канаде, 2005 г. в КНР). Большое внимание уделяется вопросам этики на государственной службе. С этой целью разрабатываются кодексы поведения государственных служащих (Кодекс поведения гражданских служащих в Великобритании, Кодекс ценностей и этики государственной службы в Канаде, Кодекс этики правительственной службы в США).

В результате реформ упрощаются процедуры приема населения государственными служащими, облегчается доступ граждан к административным документам, улучшается информирование граждан о предоставляемых услугах, экономится управленческий труд. Создаются механизмы для разрешения конфликта интересов, под которым обычно понимается реальное или потенциальное противоречие между личной заинтересованностью служащего и беспристрастным выполнением им должностных обязанностей. В современном законодательстве и на практике устанавливаются процедуры выявления и преодоления таких конфликтов. Цель правового регулирования – свести к минимуму возможность возникновения противоречий между частными интересами государственных служащих и их служебными обязанностями. Применяются современные способы комплектования государственной службы. Важнейшим способом замещения должностей становится конкурс. Усиливается контроль общества за деятельностью государственных служащих. Оценка деятельности государственного служащего ставится в зависимость от достигнутых результатов. Вводятся системы непрерывной подготовки и повышения квалификации государственных служащих.

В целом в ходе реформы государственной службы в Российской Федерации ставятся те же задачи, что и в зарубежных странах, проводящих такие реформы. Настораживает незавершенность преобразований. Комплексная нормативно-правовая основа государственной службы не сформирована. Многие разумные законодательные решения не действуют на практике и остаются только на бумаге. Реформа затягивается, а потому и не дает ощутимых положительных результатов.

V. Пятая проблема связана с перераспределением полномочий между уровнями публичной власти.

Как уже отмечалось, в зарубежных странах в ходе административных реформ происходил процесс децентрализации, в результате которого функции публичного управления передавались на региональный и местный уровни, с целью повышения качества предоставления публичных услуг и приближения их к потребителям.

Перечень полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ, установлен Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», действующим с изменениями и дополнениями (ст.26.3). Этот перечень неуклонно расширяется. Так, Федеральным законом от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти» было предусмотрено 41 такое полномочие. В действующей редакции Федерального закона от 6 октября 1999 г. их 63.

Но расширение круга полномочий субъектов РФ имеет смысл только в том случае, если у субъекта РФ есть соответствующие материальные, финансовые и кадровые ресурсы для реализации этих полномочий. Поэтому нельзя забывать о незавершенности процессов разграничения федеральной собственности, собственности субъектов РФ и муниципальной собственности и даже об отсутствии необходимой правовой основы для такого разграничения. Кроме того, следует принимать во внимание недостаточность собственных средств субъектов РФ, поскольку большинство из них продолжают оставаться дотационными.

В полной мере это относится и к местному самоуправлению. Круг вопросов местного значения и порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями закреплены Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации». С одной стороны, Закон усложнил и замедлил решение многих вопросов местного самоуправления, поскольку в результате дробления территорий появилось почти 13 тыс. новых муниципальных образований, деятельность которых не обеспечена ни в материальном, ни в финансовом, ни в кадровом отношении. С другой стороны, в этом федеральном законе впервые предусмотрены механизмы выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований за счет средств вышестоящих бюджетов, включая создание различных фондов поддержки местного самоуправления, оказание муниципальным образованиям финансовой помощи и других мер³.

С момента принятия в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. беспрестанно вносятся изменения, направленные на уточнение и расширение перечней вопросов местного значения, т.е. нагрузка на местный бюджет постоянно возрастает. Так, в первоначальной редакции этого закона  было предусмотрено 22 вопроса местного значения поселений, 20 вопросов местного значения муниципальных районов, 27 вопросов местного значения городских округов. В действующей редакции Закона установлено соответственно 35, 32 и 40 вопросов местного значения. При этом статьи, посвященные местным финансам, остаются по сути дела неизменными, т.е. дополнительных источников укрепления местных финансов не предусматривается.

Характерно, что введение в действие этого закона было перенесено с первого января 2006 г. на первое января 2009 г. Предполагается, что к этому времени произойдет разграничение собственности между РФ, субъектами РФ и муниципальными образованиями, а также между различными уровнями муниципальных образований, и будет уточнен механизм финансового обеспечения полномочий муниципальных образований.

В законодательстве РФ предусмотрен также механизм передачи органам государственной власти субъектов РФ  полномочий Российской Федерации по предметам ведения РФ и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения, а также механизм наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Так, по Федеральному закону от 6 октября 1999 г. упомянутые полномочия Российской Федерации могут передаваться для осуществления органами государственной власти субъектов РФ федеральными законами (п.7 ст.26.3). Пока законов, специально посвященных этому вопросу, в РФ нет.

В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. предусмотрено, что органы местного самоуправления наделяются отдельными государственными полномочиями Российской Федерации федеральными законами и законами субъекта РФ (ч.2 ст.19). Федеральных законов, направленных на регулирование этих отношений, также пока нет, а вот в некоторых субъектах РФ такие акты приняты. К их числу относятся Закон Карачаево-Черкесской Республики от 8 декабря 2006 г. № 99-РЗ  «О передаче органам местного самоуправления муниципальных районов отдельного государственного полномочия Карачаево-Черкесской Республики  по выравниванию бюджетной обеспеченности поселений Карачаево-Черкесской Республики»,  Закон Пермского края от 26 декабря 2007 г. № 171-ПК «О передаче органам местного самоуправления государственных полномочий по осуществлению опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних лиц», Закон Магаданской области от 4 апреля 2006 г. № 698-ОЗ «О передаче органам местного самоуправления муниципального образования «Город Магадан» государственных полномочий на оказание специализированной медицинской помощи отдельным категориям граждан»; Закон Ярославской области от 29 января 1999 г. № 1-З «О передаче органам местного самоуправления муниципальных образований Ярославской области полномочий по лицензированию розничной продажи алкогольной продукции».

Правда, необходимо отметить, что достаточное число подобных законов субъектов РФ были признаны утратившими силу. Поэтому говорить о целенаправленной передаче государственных полномочий субъектов Российской Федерации местному самоуправлению с целью улучшения качества публичных услуг пока преждевременно.

Полномочия, переданные в установленном порядке органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления, осуществляются за счет субвенций из соответствующих бюджетов.  Следовательно, в процессе реализации таких полномочий важная роль должны отводиться контролю за целевым, рациональным и эффективном использованием переданных средств.

В зарубежных странах в результате административных реформ формируется целостная система публичного управления, включающая звенья или уровни, между которыми складываются устойчивые способы и формы взаимодействия. На смену классическим управленческим вертикалям  приходит  децентрализованное и деконцентрированное управление. В Российской Федерации административная реформа затронула в основном федеральный уровень. Задачи перераспределения полномочий между уровнями публичной власти и отладки устойчивых взаимосвязей между ними только ставятся. Без решения этих задач административная реформа вряд ли приобретет радикальный характер, позволит реально улучшить качество государственного управления и повысить эффективность работы  государственного аппарата.

¹ Статья, подготовленная при поддержке ГУ ВШЭ. (Индивидуальный исследовательский грант «Административная реформа в РФ и зарубежных странах: сравнительно-правовое исследование» № 07-01-194).

² См.: Козырин А.Н., Глушко Е.К., Штатина М.А. Публичная администрация и административные реформы в зарубежных странах: Учебное пособие. М.: Теис, 2006. С.118-139.

³ См.: Овчинников И.И.  Бюджетный процесс в муниципальном образовании и проблемы укрепления доходов местного бюджета // Правовое регулирование конституционных и административных процедур. М.: Теис, 2007. С.140-162.