Административная реформа в Российской Федерации: проблемы реализации1

разрабатывает предложения  о местах размещения и сооружении ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения, о выводе указанных  объектов из эксплуатации, а также  о последующем хранении радиоактивных  отходов;

организует во взаимодействии с уполномоченными федеральными органами исполнительной власти обеспечение физической защиты ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения, ядерных материалов и радиоактивных веществ;

реализует полномочия государственного компетентного органа по ядерной и радиационной безопасности при перевозках ядерных материалов, радиоактивных веществ и изделий из них в порядке, установленном Правительством РФ;

осуществляет взаимодействие с уполномоченным органом Министерства обороны РФ по вопросам поддержания, развития и эксплуатации ядерного боезапаса, обеспечения его ядерной безопасности, охраны и антитеррористической устойчивости, контроля за проведением ядерных испытаний за пределами РФ;

обеспечивает контроль за обращением ядерных материалов в РФ;

ведет государственный  регистр ядерных материалов;

осуществляет функции  органа управления специальными перевозками  заинтересованного федерального органа исполнительной власти, за исключением  перевозок, осуществляемых Министерством  обороны Российской Федерации;

проводит проверки (инспекции) учреждений корпорации, акционерных обществ корпорации и их дочерних и зависимых обществ, а также подведомственных предприятий, связанные с реализацией полномочий по управлению атомной отраслью;

осуществляет лицензирование деятельности организаций по использованию ядерных материалов и радиоактивных веществ при проведении работ по использованию атомной энергии в оборонных целях, за исключением деятельности организаций Министерства обороны Российской Федерации в этой области;

выдает свидетельства  на право ведения работ в области  использования атомной энергии  осуществляющим такую деятельность работникам учреждений корпорации, акционерных обществ корпорации и их дочерних обществ, а также подведомственных предприятий;

принимает в соответствии с законодательством РФ решение о признании организации пригодной эксплуатировать ядерную установку, радиационный источник или пункт хранения и осуществлять деятельность по размещению, проектированию, сооружению, эксплуатации и выводу из эксплуатации ядерной установки, радиационного источника или пункта хранения, а также деятельность по обращению с ядерными материалами и радиоактивными веществами.

Кроме того,  на Росатом  возложены полномочия  по нормативно-правовому  регулированию в установленной сфере деятельности;  по обеспечению защиты сведений, составляющих государственную тайну, и иной информации, доступ к которой ограничен федеральными законами; по обеспечению безопасности при использовании атомной энергии; по управлению государственным запасом специального сырья и делящихся материалов по обеспечению исполнения государственного оборонного заказа, а также полномочия в области гражданской обороны и защиты населения и территорий при чрезвычайных ситуациях.

Приведенный перечень с очевидностью показывает, что на корпорацию возложены важные публично-правовые управленческие функции. «Росатом» наделен полномочиями, по общему правилу, осуществляемыми федеральными органами исполнительной власти, причем всеми видами таких органов сразу. При этом имущество корпорации является ее собственностью. Она  вправе осуществлять в установленном порядке приносящую доходы деятельность. Российская Федерация не отвечает по обязательствам корпорации, а корпорация не отвечает по обязательствам Российской Федерации, если они не приняли на себя соответствующие обязательства. На корпорацию не распространяется действие Федерального закона от 26 октября 2002 года № 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)".

Учреждения, схожие по наименованию с российскими государственными корпорациями, действуют и в зарубежных странах. В российской научной литературе они называются децентрализованной администрацией или децентрализованными учреждениями².

Децентрализованные  учреждения впервые были образованы на рубеже ХIХ - ХХ в. в  странах прецедентного права. Их создание связывалось с малой эффективностью традиционных органов управления, низким качеством оказываемых ими услуг или завышенными ценами на них. Децентрализованные учреждения могут именоваться независимыми агентствами, публичными агентствами, государственными корпорациями, публичными корпорациями, внеминистерскими учреждениями и т.д.

Децентрализованные учреждения получили широкие управленческие полномочия и стали субъектами публичного права. Вместе с тем в  их задачи входит и коммерческая деятельность, поэтому они действуют и как субъекты частного права. Эти учреждения напрямую не входят в систему какого-либо государственного органа и, напротив, организационно обособлены  от них.

Децентрализованные учреждения представляют собой автономные структуры публичной администрации. При этом они выполняют только те функции, которые указаны в акте об их создании. Децентрализованные учреждения административно и финансово автономны. Вместе с тем эти  учреждения подотчетны одновременно органам законодательной власти и министрам, а в некоторых случаях и главе государства.

В процессе административной реформы децентрализованные учреждения были созданы для помощи министерствам. Они сочетают  методы деятельности, характерные для государственных органов и хозяйствующих субъектов. Децентрализованные учреждения лучше приспособлены к работе в условиях рынка, и поэтому весьма успешно оказывают гражданам и юридическим лицам публичные услуги.

Централизованную администрацию, представленную правительством, министерствами и ведомствами, и децентрализованные учреждения связывают отношения сотрудничества и перераспределения ролей в единой системе управления.

Таким образом, в зарубежных странах децентрализованные учреждения создавались, в первую очередь, для оказания публичных услуг. При этом стратегическое управление, как правило, оставалось прерогативой правительства и министерств. Это распространенная, подтвердившая свою состоятельность практика.

В связи с этим передача в РФ государственным корпорациям  функций по  проведению государственной политики, нормативному правовому регулированию, государственному надзору и контролю представляется преждевременной. Из федеральных законов об отдельных государственных корпорациях должно быть понятно, как строятся отношения корпорации с правительством и министерствами. В том или ином виде должен быть установлен контроль за государственными корпорациями. Наконец, требуется устранение несогласованности между федеральными законами об отдельных корпорациях и Федеральным законом «О некоммерческих организациях».

III. Третья проблема, на которой хотелось бы остановиться, – проблема совершенствования управленческих процедур. К числу задач, решаемых в ходе процедурной административной реформы, можно отнести:

 внедрение в органах исполнительной власти методов и процедур управления по результатам;

разработку стандартов государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти;

регламентацию процедур деятельности органов исполнительной власти;

 повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества;

модернизацию информационного обеспечения органов исполнительной власти.

Управление  по результатам предполагает разработку ключевых показателей эффективности деятельности органов исполнительной власти; использование технологий и процедур, обеспечивающих привязку управленческих целей к конкретным исполнителям; выработку показателей, позволяющих оценить степень достижения поставленных целей и результаты работы исполнителей по их реализации; разработку системы учета, позволяющей определить эффективность деятельности государственных органов, а также персональную ответственность должностных лиц и государственных служащих за решение поставленных задач.

В качестве примера  реализации намеченных задач можно назвать Указ Президента РФ  от 28 июня 2007 г. № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации», которым был утвержден перечень таких показателей, ряд приказов федеральных органов исполнительной власти о планах мероприятий по повышению результативности бюджетных расходов и качества контроля за соблюдением бюджетного законодательства и др.

Разработка  стандартов государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти, включает  подготовку правовой  базы для внедрения стандартов государственных услуг, создание и ведение реестров услуг, отработку дистационного предоставления таких услуг, создание обратной связи с потребителями государственных услуг.

В ходе реализации этой задачи правительство РФ приняло постановление от 11 ноября 2005 г. № 679 «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг». В ряде федеральных органов исполнительной власти  такие регламенты  утверждены (например, приказ Минздравсоцразвития от 13 июня 2007 г. № 415 «Об утверждении административного регламента предоставления государственной услуги по информированию о положении на рынке труда в субъекте Российской Федерации», приказ Минюста от 16 июля 2007 г. № 149 «Об утверждении административного регламента исполнения федеральной регистрационной службой государственной функции по выдаче лицензии на право нотариальной деятельности» и др.).

В целях формализации процедур деятельности органов исполнительной власти было разработано и внедрено значительное число регламентов. Эта работа началась с принятия постановлений правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30 «О типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» и от 28 июля 2005 г. № 452 «О типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти» (действуют с изменениями и дополнениями).

Кроме административных регламентов оказания государственной услуги, примеры которых были приведены ранее, можно выделить несколько иных видов регламентов:

регламент федерального органа исполнительной власти (например, приказы Росприроднадзора от 29 июня 2007 г. № 191 «Об утверждении регламента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования»,  приказ Ространснадзора от 6 июня 2007 г. № ГК-376ФС «Об утверждении  регламента Федеральной службы по надзору в сфере транспорта» и др.);

административный  регламент исполнения государственной  функции (приказ Минюста от 16 июля 2007 г. № 149 «Об утверждении административного регламента исполнения Федеральной регистрационной службой государственной функции по выдаче лицензии на право нотариальной деятельности»; приказ Минэкономразвития от 23 апреля 2007 г. № 132 «Об утверждении административного регламента Федерального агентства по управлению особыми экономическими зонами по исполнению государственной функции «Ведение реестра резидентов особой экономической зоны» и др.);

регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти (приказ Роструда № 40, ФМС № 66 от 3 апреля 2007 г. «Об утверждении регламента взаимодействия Федеральной службы по труду и занятости и Федеральной миграционной службы и их территориальных органов по осуществлению мероприятий по контролю (надзору) за трудовой деятельностью иностранных работников на территории Российской Федерации и др.);

регламент осуществления отдельных управленческих задач (приказ ФМС от 16 января 2007 г. № 10 «Об утверждении регламента проведения проверочных мероприятий по соблюдению положений миграционного законодательства Российской Федерации территориальными органами Федеральной миграционной службы»; распоряжение ФТС от 28 июля 2006 г. № 257-р «Об утверждении регламента действий должностных лиц таможенных органов при обнаружении фактов незаконного перемещения автотранспортных средств через таможенную границу Российской Федерации»);

должностные регламенты государственных служащих  (постановление Правительства РФ от 13 августа 2005 г. № 514 «Об особенностях статуса и типовом должностном регламенте статс-секретарей-заместителей руководителей федеральных органов исполнительной власти и др.).  Кроме типовых регламентов вводятся также индивидуальные должностные регламенты, в которых устанавливаются обязанности, полномочия и меры ответственности государственных служащих (ст. 47 Федерального закона от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе  Российской Федерации»).

К актам, регламентирующим процедуры деятельности органов  исполнительной власти, следует отнести и нормативные правовые акты, устанавливающие служебный распорядок того или иного федерального органа исполнительной власти (приказ Минздравсоцразвития от 19 июля 2007 г. № 480 «О служебном распорядке Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации», приказ ГУСП от 25 июня 2007 г. № 18 «Об утверждении служебного распорядка Главного управления специальных программ Президента Российской Федерации и др.).

Для решения задачи повышения эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества большое значение имеет прозрачность деятельности органов исполнительной власти. Определенные шаги сделаны и в решении этой задачи. Так, в ряде федеральных органов исполнительной власти приняты нормативные правовые акты о порядке личного приема граждан (приказ Минкультуры от 13 августа 2007 г. № 1252 «О мерах по совершенствованию организации личного приема граждан в Министерстве культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации», приказ Роспрома от 6 июня 2007 г. № 231 «Об организации личного приема граждан Российской Федерации в Федеральном агентстве по промышленности» и др.), утверждены инструкции по работе с обращениями граждан (приказ Росгидрамета от 15 июня 2007 г. № 186 «Об утверждении инструкции по работе с обращениями граждан в Федеральной службе по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды», приказ МИД РФ  от 5 июня 2007 г. № 8190  «Об утверждении инструкции по работе с обращениями граждан в центральном аппарате Министерства иностранных дел Российской Федерации»).