Административное право: предмет, объект, источники

Предмет и метод  административного права .

Административное право - самостоятельная отрасль правовой системы России, которая отличается от других прежде всего по предмету и методу правового регулирования. Административное право призвано регулировать особую разновидность общественных отношений, главным признаком которых является то, что они возникают, развиваются и прекращаются в сфере государственного управления, т.е. в связи с организацией и функционированием системы исполнительной власти.[1] 

Следовательно, предметом  административного права является совокупность общественных отношений, складывающихся в процессе организации  и деятельности исполнительной власти.

Однако,  следует сразу оговориться, что административное право не является единственной отраслью права, охватывающей общественные отношения в сфере действия системы исполнительной власти, хотя “ее нормы и имеют здесь безусловный авторитет”[2].  Какие же именно отношения входят в область интересов административного права?  

Исполнительная власть и  ее органы выполняют огромный объем  работы в сфере управления государственными делами. Поэтому в российском законодательстве и юридической литературе для  определения сферы действия административного  права используются такие близкие  по смыслу понятия как исполнительная власть, государственное и муниципальное  управление, государственная администрация, административная власть. Все они обозначают понятие, которое складывается из трех основных компонентов. Это: 1) управленческий аппарат (совокупность служащих, административных органов); 2) исполняемая им деятельность (административная, исполнительно-распорядительная) и 3) используемая им при этом власть.[3]

Таким образом, административное право регулирует отношения, возникающие  в ходе формирования и функционирования государственной администрации, оно  обслуживает сферу государственного и муниципального управления. 

Административно-правовое регулирование  производится посредством:

а) упорядочения, закрепления, совершенствования существующих общественных отношений;

б) формирования новых общественных отношений, соответствующих объективным  законам развития общества, положениям Конституции РФ;

в) охраны общественных отношений, регулируемых нормами административного  и других отраслей права;

г) вытеснения из сферы государственного управления общественных отношений, не соответствующих интересам граждан, общества, государства.

Под понятием государственной  администрации главным образом  подразумеваются: а) властная деятельность аппарата управления, исполнительно-распорядительных органов; б) внутриорганизационная  деятельность руководителей иных государственных  и муниципальных органов (премьер-министра, прокуроров, председателя суда); г) деятельность судей при рассмотрении ими мелких дел (о мелком хулиганстве, неповиновении  и т.п.), предполагающих реализацию не судебной, а административной власти; г) деятельность иных формирований, осуществляющих административный контроль на основании  предоставленных им государством полномочий.

Содержание деятельности органов управления весьма разнообразно. Осуществляя свои функции, исполнительная власть вступает в определенные взаимоотношения  с гражданами, юридическими лицами, общественными организациями, регулируя таким образом деятельность обеих сторон связей: как управляющих, так и управляемых. Примером тому служат правила дорожного движения, санитарные нормы и т.п. Иногда функции управления могут быть столь специфичны, что регламентируются нормами не административного, а других отраслей права, например, трудового, уголовно-процессуального, финансового.  

Следовательно, можно ограничить предмет административного права, уточнив, что оно регулирует только те общественные отношения, которые  не закреплены за другими отраслями  действующего права.

Таким образом, предмет административного  права можно условно подразделить на две части: 1) внутриаппаратные отношения и 2) взаимоотношения органов административной власти с гражданами, юридическими лицами и государством. 

Следовательно, предметом  административного права являются отношения, возникающие в процессе образования и деятельности органов  исполнительной власти, а также отношения  между нею и иными субъектами административного права.

Можно определить следующие  основные цели административно-правового  регулирования: 1) создание условий  для эффективной деятельности исполнительной власти как важного инструмента  обеспечения потребностей граждан, общества, государства; 2) обеспечение  демократической правовой организации  исполнительной власти; 3) создание в  сфере управления условий для  реализации гражданами и их объединениями  предоставленных им прав и свобод; 4) обеспечение защиты граждан и  общества от административного произвола, злоупотреблений, некомпетентности и  т.п. служащих государственного аппарата. 

В зависимости от конкретных условий возникновения управленческих отношений можно также выделить внутренние и внешние функции  административно-правового регулирования:

а) внутренние или внутрисистемные - это отношения, связанные с формированием  управленческих структур, определением способов взаимодействия между ними и их подразделениями, с распределением обязанностей, прав и ответственности  между работниками аппарата управления и т.п. Сторонами в этих отношениях выступают соподчиненные исполнительные органы, а также должностные лица;

б) внешние отношения - это  отношения, связанные с непосредственным воздействием на объекты, не входящие в систему исполнительной власти - на граждан, общественные отношения, коммерческие структуры, в том числе - частные, и т.п. 

Наука административного  права различает, таким образом, индивидуальных и коллективных субъектов  права, речь о которых пойдет ниже.

В рамках своего предмета административное право создает определенный правовой режим организации и деятельности субъектов исполнительной власти (в  соответствии с их конституционным  назначением), а также поведения  всех иных участников регулируемых управленческих отношений. В этом заключается основное проявление служебной роли данной отрасли  российского права, ее регулятивная функция. Ей сопутствует и другая функция - правоохранительная  (юрисдикционная), обеспечивающая как соблюдение установленного правового режима, так и защиту законных прав и интересов сторон в рамках регулируемых управленческих отношений.

Метод правового регулирования - это совокупность форм и приемов, применяемых государством для регулирования общественных отношений; способ воздействия на поведение участников правоотношений, направленный на достижение целей правового регулирования.

При помощи метода правового  регулирования производится ограничение  круга отношений, охватываемых административным правом, от отношений, подчиняющихся  другим отраслям права.

Административное право - это юридическая форма, модель управления, которая закрепляет юридическое  неравенство (субординацию) субъектов  отношений в отличие, например, от норм гражданского права, которое характеризуется  юридическим равенством сторон. Подобное подчинение одной стороны другой может быть линейным (связь типа “начальник-подчиненный”) и функциональным (“инспектор-гражданин”). Юридическое  неравенство сторон обусловлено  разными ролями, задачами, которые  выполняют субъекты в системе  общественных отношений. Даже у органов  и должностных лиц, находящихся  на одной ступени управленческой лестницы могут быть неодинаковые права  и обязанности. Например, не равны  полномочия инспекторов ГАИ, саннадзора, рыбохраны и т.п.

Возникают административные взаимоотношения чаще всего не по обоюдному желанию сторон, а по волеизъявлению одной стороны. Такими действиями являются, например, приказ, предписание, жалоба, решение о выдаче лицензии, наложение штрафа и т.п..

Споры между различными сторонами  административных отношений в основном решаются также в административном порядке - субъектом управления, который  представляет более высокостоящую фигуру в административных правоотношениях (при одних и тех же обстоятельствах одни субъекты исполнительной власти наделены правом решать, а другие  - правом обжаловать решения вышестоящих органов (должностных лиц). Существующие интересы и права субъектов административного права могут защищаться и в судебном порядке, но это не правило, а, скорее, исключение из него.

Таким образом, административное право исключает юридическое  равенство участников правоотношений. Можно заключить, что главными признаками метода административного правового  регулирования являются: а) определение  юридического положения сторон; б) определение оснований возникновения, изменения и прекращения правоотношений; в) определение прав и обязанностей субъектов административных правоотношений; г) способы защиты субъектов правоотношений.

Еще одной особенностью метода административно-правового регулирования  в последнее время становится внедрение в систему администрирования  демократических начал. Субъекты и объекты административных правоотношений имеют строго  определенные права и обязанности: властвующий не имеет возможности делать все, что ему захочется, ссылаясь при этом на государственное благо; подчиненному в свою очередь не требуется - в силу имеющихся у него прав - беспрекословно подчиняться любому приказу начальника.

Закрепляя демократические начала формирования административной власти и контролируя ее деятельность, рационально организуя управленческую структуру, закрепляя права граждан, механизмы решения конфликтов, четкие процедуры деятельности и т.п., административное право придает управленческим отношениям цивилизованный характер, способствует развитию в них начал законности, справедливости и демократии. Однако, вместе с тем оно не лишает управленческие отношения характера отношений власти - властеотношений.[4]

Источники административного  права. 

Особенностью отрасли  административного права является разнообразие и множество источников его юридических норм. Это объясняется  самим предметом отрасли: разнообразием  и большим числом управленческих отношений, необходимостью своевременного юридического опосредования социальных процессов, объективной потребностью децентрализации исполнительной власти.  

Важнейшими источниками  административного права являются законы (Конституция Российской Федерации, федеральные законы и законы субъектов  РФ) и подзаконные акты  - нормативно-правовые акты самой различной субординации, конкретизирующие законы.

Различают как чисто административные правовые источники, так и “смешанные” - многоотраслевые, в которых одновременно присутствуют нормы различных отраслей права (например, административного  и гражданского, административного  и уголовного и т.п.).

В зависимости от того, кем  приняты те или иные законодательные  и нормативно-правовые акты, т.е. - по юридической силе источники административного  права можно разделить на несколько  типов: 1. законы РФ и ее субъектов, акты государственной администрации (и  соответствующих органов субъектов  РФ) -  указы, распоряжения Президента, постановления и распоряжения правительства, министерств и ведомств; глав администраций, руководителей государственных органов, комитетов, командиров воинских частей; 2. Акты органов бывшего СССР, не утратившие своей актуальности в силу правопреемственности в тех случаях, если еще не приняты соответствующие нормативные акты РФ и если они не противоречат российскому законодательству; 3. Международные акты: в соответствии с Конституцией РФ “общепризнанные международные нормы, относящиеся к правам человека, имеют преимущество перед законами Российской Федерации и непосредственно порождают права и обязанности граждан Российской Федерации”. Международными актами регулируются, например, некоторые вопросы безвизового пересечения границ, таможенного контроля, дорожного движения и др.

В целом же, по мнению отечественных  юристов, административное право относится  к числу самых несистематизированных  отраслей правовой системы Российской Федерации.[5] Во многом это обуславливается многопрофильностью системы административного права. Однако, многообразие административно-правовых норм и источников административного права остро ставит проблему его систематизации и кодификации. Именно поэтому на страницах современных периодических изданий юридического профиля активно обсуждается вопрос о том, какое  именно законодательное оформление должна получить в будущем система российского административного права.[6] 

Понятие и определение  административно-правового отношения.             

Административно-правовые отношения  – это урегулированные нормами  административного права общественные отношения, складывающиеся в сфере  деятельности исполнительной власти. Административно-правовые отношения  являются разновидностью правоотношенияй вообще, поэтому они обладают всеми свойственными им общим признакам. В то же время они имеют свои особенности:

·         Обязанности и права сторон этих отношений связаны с деятельностью государственной администрации;

·         В этих отношениях одной из сторон выступает субъект административной власти (орган, должностное лицо, негосударственная организация, наделенные государственно-властными полномочиями);

·         Данные отношения чаще всего возникают по инициативе одной из сторон;

·         В случае нарушения административно-правовой нормы нарушитель несет ответственность перед государством;

·         Разрешение споров между сторонами, как правило, осуществляется в административном порядке, но на сегодня практика идет путем рассмотрения данных дел судами.

Существует значительное разнообразие административных правоотношений. В зависимости от целей деятельности отношения могут быть регулятивными  и охранительными; наиболее известная  разновидность последних – деликтные.             

По составу участников правоотношения могут быть: - внутриаппаратными;                                                                                                        

- внеаппаратными.            

Во внутриаппаратных отношениях обязательный субъект (носитель административной власти, звено аппарата) вступает в отношения с другими звеньями аппарата (органами служащими). Во внеаппаратных обязательный субъект взаимодействует с гражданами, негосударственными организациями, государственными предприятиями, учреждениями.            

Большая часть административно-правовых отношений – это властеотношения (вертикальные), но в некоторых из них элемент власти не присутствует (горизонтальные). Горизонтальные отношения были и в прошлом, а в 90-х годах их становиться все больше. Разновидностями таких отношений могут служить действия нескольких органов по подготовке и изданию совместного решения, соглашения (административные договоры) между ними по организационным вопросам.