По мере
расширения делегирования административным
учреждениям нормотворческих полномочий
усилилась дискреционная власть
администрации.
Так, Законом
о междуштатной торговле 1887 г.
Конгресс передал Комиссии междуштатной
торговли свои полномочия по
установлению максимальных ставок
оплаты железнодорожных перевозок,
если комиссия найдет, что ставки
являются
«неправильными
или неразумными». Закон 1887г. называли
образцом делегации, так как
он содержал четкие указания
в отношении круга товаров,
клиентуры, порядка его исполнения
и ставил тем самым деятельность
комиссии в определенные рамки.
Положения закона были настолько
детализированы, что для приспособления
его к изменяющимся условиям
едва ли не каждая сессия
Конгресса
принимала к нему поправки. Подобная
регламентация нормотворчества
этого ведомства, а также других
учреждений не могла не сковывать
их.
Поэтому
в последующих законах требования,
предъявляемые Конгрессом к административным
актам, становились все более
туманными и расплывчатыми, и
бюрократии предоставлялись все
большие дискреционные полномочия,
т. е. свобода усмотрения.
Принятие
и введение в действие административных
актов. Американская практика
выработала несколько официальных
и неофициальных способов, которые
применяются в отношениях администрации
с частными лицами при разработке,
принятии и введении в действие
нормативных актов. Важнейшие
среди них: 1) петиции; 2) оповещение
о подготовке акта; 3) предоставление
гражданам свободного доступа
к материалам учреждений; 4) консультации,
конференции и совещательные
комитеты; 5) открытые (публичные) слушания;
6) регистрация и опубликование
актов; 7) отсрочка вступления акта
в действие.
Административная
юстиция. Квазисудебная деятельность.
Наделение административных учреждений
судебными полномочиями было сделано
в нарушение
Конституции
США. Ее положения исключают
возможность разрешения споров,
в которых одной из сторон
выступает учреждение либо, тем
более, обе стороны
-частные
лица, иным органом, нежели суд.
И тем не менее администрация такие споры
рассматривает, осуществляя тем самым
судебную власть. Аналогично положение
и в штатах.
Делегирование
легислатурами судебных полномочий
администрации не встретило сколько-нибудь
значительного противодействия
со стороны судов. С усилением
вмешательства государства в
социально-экономические отношения
возросло в огромной степени
и число претензий к нему. Суды
не могли справиться с лавиной
новых дел. Передачу администрации
судебных полномочий обусловили также
другие обстоятельства: специальные познания
сотрудников учреждений; наличие у администрации
надзорных и следственных функций, в частности
права по собственной инициативе начинать
преследование правонарушителя, которого
суды не имеют; сложная, громоздкая и длительная
процедура прохождения дел в судах; высокая
стоимость судебных издержек; приверженность
судов к «освященным временем» прецедентам;
концентрация внимания судов на защите
прав отдельных частных лиц нередко в
ущерб государству в целом; некоторая
враждебность консервативных кругов судейского
сословия и адвокатуры к социальным реформам,
их заинтересованность в сохранении сложной,
долговременной процедуры, что обеспечивает
юристам работу, большие гонорары и высокий
престиж.[6]
Учреждения
рассматривают значительно больше
заявлений и споров, чем
Ежегодно
они принимают к своему производству
огромное количество заявлений
частных лиц. Так, например, только
Администрация социального обеспечения
в составе департамента здравоохранения,
просвещения и социального благосостояния
рассмотрела в 1986 финансовом году
более 125 млн. заявлений.
Сущность
и виды квазисудебной деятельности.
Деятельность учреждения в качестве квазисудебного
органа охватывается понятием «adjudication»,
т.е. административное разбирательство
(арбитраж). Она охватывает почти все области
функционирования администрации за исключением
ее нормотворчества.
Параграф
551 Свода законов определяет такое
разбирательство как «процесс
формулирования учреждением приказа».
Приказ же, в свою очередь, означает
«окончательное
решение учреждения, полностью или
часть его, утвердительное, отрицательное,
запретительное или декларативное
по форме, по вопросам иным,
чем нормотворчество, но включая
лицензирование». Приведенная формула
указывает на судебный характер
административного разбирательства.
Для одних
учреждений рассмотрение заявлений
или претензий частных лиц
является лишь частью их работы.
Характерным признаком, отличающим
такие учреждения от судов,
является их положение при
разрешении спора. Если суд
выступает в роли арбитра между
двумя сторонами, одной из которых
может быть государственный орган, то
учреждение является стороной, к которой
обращено ходатайство частного лица. Следовательно,
оно становится судьей в своем собственном
деле. В таких учреждения сформировалась
особая система органов административной
юстиции. Ключевое положение среди них
занимают административные судьи. Кроме
них в некоторых учреждениях имеются также
особые апелляционные управления. При
этом прослеживается тенденция к дальнейшему
обособлению органов административной
юстиции внутри учреждений, усиление их
самостоятельности.
Для других
учреждений рассмотрение споров
- их единственная функция.
Такими
являются, например, штатные комиссии
по выплате компенсаций рабочим
и служащим. Созданные в качестве
специализированных учреждений, такие
учреждения развиваются в дальнейшем
обычно в двух направлениях. Одни
из них, например Национальный совет по
трудовым отношениям, получают помимо
судебных также нормотворческие полномочия
и становятся полновластными административными
учреждениями. Другие постепенно трансформируются
в настоящие суды.
Квазисудебные
органы устанавливают права и обязанности
частных лиц в ходе осуществления ими
полномочий двух главных видов: 1) регулирующих
- лицензирование, надзор за исполнением
законов и других нормативных актов, налогообложение
и т. д. и 2) распределяющих - выдача пенсий
и различных других пособий.
Другим
важным видом судебно-распорядительной
деятельности администрации является
надзор за исполнением нормативных
актов.
Так, согласно
Закону о Федеральной торговой
комиссии 1914 г. на эту комиссию
возложена обязанность предотвращать
использование в торговле
«нечестных
методов конкуренции». Полномочия
по устранению «нечестной практики»
наделены также Национальный
совет по трудовым отношениям,
Комиссия
междуштатной торговли и другие
учреждения.
В 60-е
годы в связи с ужесточением
борьбы за расовое равноправие
усилился надзор администрации
за соблюдением соответствующего
законодательства, были созданы
специальные органы, призванные
добиться ослабления напряженности
во взаимоотношениях различных
рас и национальностей. Так,
в Нью-Йорке с 1962 г. действует
Комиссия по правам человека,
15 членов которой назначаются
мэром города. Комиссия разбирает
жалобы на дискриминацию по
признаку расы, веры, пола или
возраста со стороны работодателей,
домовладельцев, профсоюзов, учебных
заведений, владельцев мест общего
пользования.
В XX в.
было принято множество законов
о выдаче различных пенсий
и пособий. На административные
учреждения «свалилась» масса
дел по их назначению. Большая
часть пенсий и пособий выдается
учреждениями штатов, к компетенции
которых относится их назначение.
Но и федеральные учреждения
распределяют целый ряд пенсий
и пособий, часто в дополнение
к штатным.
Наиболее
значительная социальная программа,
осуществляемая федеральным правительством,
предусмотрена Законом о социальном
обеспечении 1935 г.
Исполнение
его возложено на Администрацию
социального обеспечения в составе
департамента здравоохранения и
гуманитарных служб[7].
Заявления
рассматриваются многочисленными
арбитрами и ревизорами (все они
юристы), в местных отделениях
администрации. Арбитр, проверяя
представленные заявителем документы,
устанавливает, удовлетворяет ли
ходатай требованиям закона, и
при положительном ответе назначает
ему пенсию. Решение арбитра проверяется
затем ревизором. При расхождении
между ними вопрос решается
вышестоящим должностным лицом.
Специальные вопросы
(правовые, о
размере пособий, источниках покрытия
и т. п.) решаются группами специалистов
в арбитражной секции. Вопросы
политики рассматриваются руководителями
структурных подразделений администрации,
а наиболее важные - уполномоченным
по социальному обеспечению этой
администрации. Лицо, не согласное
с решением арбитра или ревизора,
имеет право потребовать пересмотра
его дела в том же местном
отделении.
Контроль
судов над администрацией. Американские
суды занимают в системе органов
государственной власти исключительно
сильные позиции.
Вследствие
разделения властей они контролируют
правомерность функционирования
двух других ветвей: законодательной
и исполнительной.
Именно
суды выносят окончательные решения
по всем спорным вопросам права.
Право
на обращение в суд с жалобой
на неправомерные действия администрации
предусматривается, как правило,
соответствующим законом. Но даже
если в нем нет прямых указаний
на такое право, это вовсе
не означает, что оно отсутствует.
Вопрос о том, имеется ли
у лица при молчании законодателя
право на подачу в суд жалобы,
решается в конечном счете самим судом.
Суды признают
административное решение окончательным
лишь в рамках системы административных
органов. Даже если закон указывает,
что суды не имеют права
пересматривать подобные решения,
они тем не менее принимают жалобы и на
них, считая, что суды не вправе пересматривать
лишь те решения администрации, которые
отвечают всем требованиям закона. Если
же такой уверенности у них нет, то они
принимает дело к своему производству.
В равной степени суды не признают окончательными
также и те действия администрации, которые
совершаются, как она считает, в рамках
ее дискреционной власти. В таких случаях
суд по просьбе заинтересованной стороны
вправе проверить, не было ли допущено
учреждением злоупотребление правом на
усмотрение. Аналогичную позицию по вопросу
об окончательности административного
действия занимают также и суды штатов.
При возникновении
спора между частным лицом
и администрацией встает вопрос:
кто, учреждение или суд, должен
разрешить этот спор, т. е. кто
из них имеет так называемую
первичную юрисдикцию. В такого рода
случаях суды предоставляют администрации
возможность высказаться первой.[8]
Обычно
дело должно пройти все установленные
законом административные инстанции,
прежде чем оно «созреет» для
судебной проверки. Суды принимают
к своему производству «незрелое»
дело, т.е. не прошедшее все
административные инстанции, только
тогда, когда учреждение действует
явно вне сферы своей компетенции.
Лицо может
также обратиться в суд, если
прохождение всех административных
инстанций может нанести лицу
«непоправимый ущерб». Такая возможность
прямо предусмотрена Примерным
штатным ЗАП и косвенно вытекает из
§ 705 Свода законов США, который предоставляет
суду право приостанавливать исполнение
административного решения, наносящего
«непоправимый
ущерб».
Суды принимают
к своему производству также
дела, не прошедшие всех административных
инстанций, если им уже известно
мнение администрации по аналогичным
делам.
Формы
судебного контроля. Судебный контроль
над администрацией в США подразделяется
на статутный и нестатутный. Статутная
форма контроля имеет место тогда, когда
она предусмотрена законом. Закон может
указать, что административный приказ
вводится в действие судом, куда учреждение
обращается с петицией или иском относительно
введения в действие приказа против правонарушителя.
Рассматривая петицию или иск, суд проверяет
законность приказа. В таком порядке, например,
вводятся в действие запретительные приказы
Национального совета по трудовым отношениям.
Петиции подаются в апелляционные, а иски
- в окружные суды. Закон может также предусмотреть
возможность обжалования частным лицом
административного действия или бездействия
в суд. Впервые такая форма судебного контроля
была предусмотрена Законом о Федеральной
торговой комиссии 1914г. и после этого широко
распространилась в законодательстве.
В настоящее время большинство федеральных
законов предусматривает именно эту форму
судебного контроля.
Обычно
устанавливается 60-дневный срок
для обращения в суд. Примерный
штатный ЗАП рекомендует 30-дневный
срок для подачи жалобы в окружные суды
штата.
К нестатутным
формам судебного контроля относятся
«прерогативные» приказы, которые были
унаследованы американской системой правосудия
от английских «судов справедливости».
Правда, американские суды пошли по пути
сокращения и унификации форм нестатутного
контроля. В настоящее время из прерогативных
приказов на федеральном уровне остались
хабеас корпус, мандамус и инджанкшн. Появилась
новая форма - декларативное суждение.
Важнейшей,
хотя и редко встречающейся
на практике, формой судебного
контроля является хабеас корпус.
Он предусмотрен Конституцией США. В переводе
с латинского «habeas corpus» означает «ты имеешь
тело». Приказ хабеас корпус предназначен
для освобождения из-под стражи незаконно
задерживаемого лица и адресуется судом
должностному лицу, содержащему другое
лицо в заключении, с требованием доставить
заключенного в суд и сообщить суду причину
его ареста. Если суд решит, что задержание
было незаконным, он приказывает освободить
арестованного.