Административно-правовые формы и методы

Таким образом, действия, повседневно  осуществляемые исполнительными органами (должностными лицами) в различных  вариантах и связанные с процессом  непосредственной реализации исполнительной власти, но сами по себе элементами такого процесса не являющиеся, однозначно относятся к неправовым.

Как правило, в числе форм управленческой деятельности называют: издание нормативных актов, издание  индивидуальных (административных) актов, заключение договоров, осуществление (организационно-технических) действий, выполнение материально-технических операций.

Первой формой является издание  нормативных актов органами исполнительной власти. В них содержатся административно-правовые нормы, регулирующие однотипные управленческие отношения. По вопросам управленческой деятельности ими могут устанавливаться новые нормы права, изменяться или прекращаться действием ранее принятые нормы.

Вторая форма осуществления  государственного управления — издание  индивидуальных (административных) актов в случае применения норм права к конкретным индивидуумам. Поэтому такие акты управления называются индивидуальными. Они порождают, изменяют или прекращают правоотношения для конкретного лица, представляя собой один из видов юридических фактов. Например, юридическим фактом является издание приказа (распоряжения) о назначении государственного служащего на должность, так как с этим фактом связывается возникновение у служащего определенного объема правомочий [6, c. 80-81].

Принятие нормативных актов и издание индивидуальных актов — это основные и наиболее значимые правовые формы осуществления исполнительной власти. Но существуют и другие, например, представление обязательных отчетов; осуществление обязательной государственной регистрации; выдача документов, подтверждающих наличие какого-либо специального права. Во всех этих случаях также выражается характерное для исполнительно-распорядительной деятельности юридическое волеизъявление органа исполнительной власти.

Иная природа  организационных действий. Их совершают  государственные служащие — административно-управленческие работники, в действиях которых  практически выражается повседневная работа, возложенная на данный исполнительный орган. Это — оперативный персонал данного органа (специалисты, функционеры, исполнители), за представителем каждого из которых закреплен соответствующий объем функций и полномочий [1]. В определенной мере они совершают юридически значимые действия, но не облеченные в форму правовых актов. Поэтому эти их действия относятся к правовым формам, но далеко не во всех случаях к формам непосредственной реализации исполнительной власти. Как правило, их действия носят внутриаппаратный характер. Их можно рассматривать в качестве функциональных действий, ибо они направлены на обеспечение реализации именно функций данного исполнительного органа для того, чтобы подготовить орган к реализации исполнительной власти. Они могут быть и следствием, вытекающим из осуществленной реализации исполнительной власти.

К числу административно-правовых форм в последнее время часто  относят управленческие связи различного рода, основанные на соглашениях с  участием органов исполнительной власти. Обобщенно их характеризуют в качестве административно-правовых договоров, хотя действующему законодательству такой термин неизвестен. Концептуальная база для формулирования определенных выводов об их природе пока также отсутствует. Дискуссионность проблематики административно-правовых договоров, таким образом, налицо [7, c.256-257].

Таким образом, классификационный подход к формам управления подводит к выводу о наличии  правовых либо неправовых форм. Реализация исполнительной власти возможна только в административно-правовой форме. Государственно-управленческая деятельность может быть выражена в обеих формах.

Административно-правовая форма может быть представлена многообразно, образуя своеобразную систему действий исполнительных органов (должностных  лиц) [8, c. 6-7]:

а) по степени  юридического выражения: основные (издание правовых актов) и базирующиеся на них, т.е. различные действия, влекущие определенные юридические последствия или имеющие определенную юридическую направленность (регистрационные, разрешительные, надзорные и т.п.). Во всех случаях необходимо учитывать степень их связи с изданием правовых актов управления;

б) по достигаемым  результатам: позитивное регулирование (утверждение программ социально-экономического развития и т.п.) либо реакция на негативные явления в сфере государственного управления;

в) по направленности: воздействующие на общественные отношения  в сфере государственного управления (внешняя направленность) либо на деятельность нижестоящего управленческого аппарата (внутренняя направленность);

г) по объему: общеобязательные либо адресованные конкретным объектам;

д) по масштабности: вся система исполнительной власти (государственного управления) либо упорядочение работы внутри рабочего аппарата данного  исполнительного органа (самоорганизация);

е) по характеру  и методам решения вопросов компетенции: процедурные и процессуальные (например, в рамках административного производства);

ж) по субъектному  выражению: односторонне выраженные либо двух- и многосторонние (административно-правовые договоры);

з) по инициативности: используемые субъектами исполнительной власти по собственной инициативе в силу требований закрепленной за ними компетенции либо являющиеся реакцией на инициативу других участников управленческих отношений (например, по жалобам граждан);

и) по условиям применения: нормальная общественная жизнь либо режим чрезвычайного или военного положения;

к) по отношению  к другим субъектам государственной  власти: используемые в отношениях с законодательными (представительными) либо судебными органами;

л) по особенностям объекта управляющего воздействия: в зависимости от формы собственности (государственные, кооперативные, акционерные, коммерческие, коллективные, частные, индивидуальные объекты);

м) по юридическому содержанию: дозволительные, запретительные либо предписывающие.

Конечно, деление  всех форм государственного управления по любым основаниям условно, так  как они тесно взаимосвязаны, переплетены одна с другой. Но все, же они различны по своему юридическому значению. Эффективность управленческой деятельности в немалой степени зависит от умелого их сочетания.

Исполнительная  власть имеет только юридические формы своего выражения. В их системе главенствующая роль отводится правовым актам управления. Правовые акты управления являются основной юридической формой реализации задач и функций исполнительной власти

3 Понятие,  сущность и виды административно-правовых  методов

 

Метод управления - это способ осуществления его  функций, средство воздействия органа исполнительной власти на управляемые  объекты.

Для методов управления характерно следующее [9, c. 25-26]:

а) они реализуются  в процессе государственно-управленческой деятельности, органически связаны  с целевым назначением исполнительной ветви государственной власти;

б) они используются субъектами исполнительной власти в  качестве средства реализации закрепленной за ними компетенции;

в) в них находят  свое непосредственное выражение юридически-властные полномочия субъектов исполнительной власти;

г) выбор конкретных методов управляющего воздействия  находится в прямой зависимости  от особенностей объекта управления;

д) поскольку  управляющее воздействие осуществляется как нормативное либо индивидуальное юридически-властное волеизъявление субъекта управления, методы управления находят  свое выражение в установлении обязательных для конкретных адресатов, иногда общеобязательных правил поведения, либо в формулировании индивидуальных предписаний, относящихся к конкретным объектам и по конкретным вопросам;

е) методы управления нуждаются в правовой форме их непосредственного выражения, которая придает им обязательный характер;

ж) свое наиболее ощутимое проявление методы получают в правовых актах управления.

Итак, по главным  своим показателям метод управления есть средство целенаправленного управляющего воздействия.

Необходимо различать [10, c. 251]:

- методы управляющего воздействия: они всегда имеют внешнее юридически-властное значение и выражение, а потому и являются собственно методами управления;

- методы организации  работы аппарата управления: они  имеют чисто внутриаппаратное  значение;

- методы совершения отдельных управленческих действий: это методы процедурного характера.

Первые из них - административно-правовые методы. Именно в них проявляются все основные качества, присущие государственно-управленческой деятельности, в рамках которой реализуется исполнительная власть. С помощью такого рода методов, имеющихся в том или ином наборе в распоряжении каждого субъекта исполнительной власти, управляющее воздействие на объект практически осуществляется путем использования административно-правовых форм управления. Налицо - прямая связь между административно-правовыми формами и административно-правовыми методами. Практически тот или иной метод управления находит свое выражение в нормативных либо индивидуальных правовых актах управления.

Средства реализации управленческих задач и функций разнообразны, что дает основу для их классификации. Подобный подход к проблеме административно-правовых методов допустим как с общетеоретических, так и специальных позиций; последние основываются на первых и являются их конкретизацией с учетом особенностей сферы применения методов [10, c.110].

Убеждение и  принуждение как методы государственного управления — явления социальные, ибо они находят свое проявление в характере связей между участниками конкретных общественных отношений. Эти методы, представляя собой систему способов организующего воздействия государства (органа управления, должностного лица) на сознание и поведение людей, являются необходимым условием нормального функционирования общества в целом, любого государственного объединения, любого процесса управления.

Метод убеждения  должен быть основным методом органов государственного управления, что предполагает систематическую работу по убеждению масс, формированию общественного сознания в обоснованности и необходимости, установленных государством правил и проводимых властью мероприятий. Разъяснение целей государства, проектов законов, намеченных мероприятий и т.п. необходимо потому, что они затрагивают интересы большинства граждан. Убеждение выступает и как средство профилактики правонарушений и укрепления государственной дисциплины. Среди мер убеждения - разъяснение, обоснование, обсуждение, внушение, поощрение, показ положительных объектов управления и многое другое, описываемое и реализуемое в понятиях и процедурах социальной психологии и педагогики.

Опора на убеждение  как основной метод осуществления  исполнительной власти не исключает  принуждения. Убеждение должно сочетаться с принуждением, когда в этом возникает  необходимость. Применение к лицам, допускающим правонарушения, принудительных мер является не только правом, но и обязанностью государства и его должностных лиц.

Принуждение традиционно  рассматривается в качестве вспомогательного метода воздействия, используемого  при нерезультативности убеждения. В случае нарушения требований административно-правовых норм оно выражается в применении дисциплинарной и административной ответственности, иных мер административного принуждения.

Все меры административного  принуждения делятся обычно на три  группы (вида): административно-предупредительные; меры административного пресечения; административные взыскания. Соответственно эти меры имеют различное юридическое значение [11, c.7-8].

Административные  методы обычно квалифицируются в  качестве способов или средств прямого  или внеэкономического управляющего воздействия со стороны субъектов государственно-управленческой деятельности на поведение объектов управления. Свое выражение они получают в совершении субъектом управления таких управленческих действий, в содержании которых проявляется властное обеспечение должного поведения управляемых. Прямой их характер означает, что субъект управления в рамках своей компетенции принимает управленческое решение (правовой акт управления), юридически обязательное для адресата, т.е. объекта управления.

Объект управления при этом ставится в такие условия, когда он сам начинает действовать  должным образом не под влиянием директивных предписаний, а в  силу того, что такое его поведение  материально стимулируется. Чаще всего  стимулирующие средства сводятся к экономическим [12, c.178].

Средства прямого (административного) и косвенного (экономического) назначения используются с единой конечной целью - реализация управляющего воздействия  субъекта управления на поведение объекта  управления.

Эти средства используются одними и теми же, а не различными субъектами исполнительной власти. Они используются в отношении одних и тех же объектов управления; не существует объектов, нуждающихся только в косвенном воздействии. Как прямые, так и косвенные средства используются в практической деятельности исполнительных органов (должностных лиц) в рамках единого варианта, а именно - в качестве одностороннего и властного волеизъявления субъекта управления. Например, поощрительные или стимулирующие меры оформляются в виде соответствующих управленческих решений.