Этические требования на государственной службе

Ряд исследований, затрагивающих проблемы нравственности и этики поведения  государственных служащих, проведен коллективом кафедры государственной службы и кадровой политики РАГС. Результаты исследования, осуществленного в сентябре 2003 г. в 17 субъектах РФ (всего опрошено 1202 человека), показывают, что в основе профессиональной мотивации госслужащих население видит, прежде всего, стремление занять престижное место в обществе (53,6%), получить гарантии стабильного положения и постоянной работы (38,2%) и открыть для себя возможности служебного роста (36,0%)⁴. Эти социально-статусные стимулы достаточно органичны и лежат в основе многих видов профессиональной мотивации. Но население не менее отчетливо выделяет и другие стимулы профессиональной мотивации государственных служащих, имеющие более специфическую ориентацию, - повышение материального благополучия посредством поступления на работу в государственные органы власти и управления (51,7%) и возможность приобретения необходимых в жизни полезных связей (33,7%)⁵. Это уже можно считать определенной тенденцией к негативной нравственной оценке гражданами профессиональной мотивации госслужащих. При этом такие основания мотивации кандидатов на государственные должности, как стремление полнее реализовать свои профессиональные качества и желание принести пользу обществу и государству назвали очень немногие участники опроса (7,4% и 7,2% соответственно)⁶.

Сами государственные  служащие, опрос которых проводился в это же время (в исследовании приняли участие 964 работника федеральных  и региональных органов власти и  управления), определяют мотивы своего поступления на государственную службу противоположным образом. Для них наиболее значимы гарантия постоянной работы (46,6%) и стремление полнее реализовать свои профессиональные качества (42,1%), а также желание принести пользу обществу и государству. Материальные же стимулы и обеспечение перспектив служебного роста выделили соответственно 19,4% и 16,3% респондентов⁷. Различия в определении мотивации поступления на государственную службу свидетельствуют в первую очередь о том, что:

* население сохраняет  недоверие к "чистоте" нравственных помыслов государственных служащих, основывая свое мнение на многочисленных фактах проявления ими неэтичных поступков;

* государственные служащие, в основной  своей массе честно и добросовестно  выполняющие свои служебные обязанности,  не хотят, чтобы их нравственный образ складывался в значительной мере из негативных качеств. Судя по субъективным оценкам населения некоторых основных качеств, присущих государственным служащим, в наименьшей степени их характеризует справедливость (1,66 балла, расчет проводился по трехбалльной шкале от "1" - низкая степень проявления - до "3" - высокая степень проявления). Такая оценка не может быть признана удовлетворительной, так как содержит в себе компонент отношения ко всей деятельности государственной службы (справедливость на уровне ниже среднего значения "2"). Но, в то же время, такое качество, как доброжелательность, оценивается несколько выше - 1,87 балла⁸. Ниже среднего уровня россияне оценивают и такие деловые качества государственных служащих, в основе которых обязательно должно лежать нравственное начало, как уважение к законам (1,88 балла) и ответственность за дело (1,87 балла). Это уже относится к области профессионализма, ведь речь идет о базовых элементах положительной профессиограммы государственного служащего. И если внешние оценки не достигают даже среднего уровня, то следует ожидать и соответствующего отношения к профессиональным возможностям всей системы государственной службы, ее авторитету в обществе. Анализ материалов опроса населения позволяет выделить три основные группы негативных качеств, наиболее распространенных среди госслужащих. В каждой из них нравственные отклонения в профессиональном поведении государственных служащих имеют свою специфику.

1. Профессионально-деятельностные отклонения:

* бюрократизм (52,1%);

* коррумпированность и взяточничество (49,0%);

* стремление использовать свою  работу в корыстных целях (37,4%);

* пренебрежение к законам (21,1%).

2. Профессионально-нравственные отклонения:

* безразличное, неуважительное  отношение к людям (47,9%);

* непорядочность, нечестность (25,1%);

* отсутствие принципиальности (12,6%).

3. Профессионально-функциональные отклонения:

* имитация бурной деятельности (29,1%);

* безответственное отношение  к своим служебным обязанностям (21,5%)⁹.

Главная компонента негативных оценок нравственных качеств государственных  служащих - это преследование ими  целей, не соответствующих интересам, как государственной службы, так и населения, а также проявление пренебрежения к людям, обращающимся в органы государственной власти и управления.

Причины безнравственного поведения государственных служащих можно сгруппировать подобным же образом на основании ответов  участников опроса и по их содержательному  признаку. Здесь, прежде всего, выделяются две группы: регулятивно-нравственная и культурно-нравственная.

К первой группе относятся:

* правовая недостаточность  регламентации деятельности государственного  служащего, в том числе отсутствие  нормативных документов по борьбе  с коррупцией и бюрократизмом  (к этому мнению склонились 49,9% опрошенных);

* отсутствие должного  контроля со стороны общества (35,6%);

* отсутствие должной  требовательности вышестоящих органов,  руководителей (31,8%).

Вторая группа представлена такими причинами:

* падение нравственности  в обществе (39,8%);

* низкая общая культура  государственных служащих (36,7%);

* недостаточное воспитание  государственных служащих (21,4%).

Кроме этих двух основных групп причин, 34,9% респондентов назвали  неудовлетворительное материальное положение госслужащих¹⁰.

Таким образом, рассматривая возможности устранения или нейтрализации  причин безнравственного поведения  государственных служащих, среди  разрабатываемых мер необходимо особое внимание уделить организации  деятельности государственной службы и обеспечению за ней всестороннего внутреннего и внешнего контроля. Второе по значимости направление, которое можно обозначить как "организационная культура государственной службы", должно обеспечить необходимый уровень требовательности к общим и профессиональным культурным и нравственным качествам государственного служащего.

С целью контроля могут  быть использованы специальные административные и общественные комиссии. За их создание высказались более половины (52,1%) участников опроса, против - 27,7% опрошенных, 20,2% не смогли определить свое отношение к ним¹¹. Тем не менее, эти данные свидетельствуют о готовности общественного мнения к усилению контроля над деятельностью и профессиональным поведением государственных служащих.

В этой связи становится актуальным вопрос о введении определенного нормативного регулятора поведения государственных служащих, основанного на обязательном соблюдении особых этических принципов. Пока же в государственной службе сохраняется противоречие, основанное на позитивных ожиданиях основной массы государственных служащих действенности нормативных морально-этических регуляторов их деятельности и сдержанных позициях руководителей аппаратов государственных органов власти и управления по этому вопросу. Данное противоречие не выражается в форме конфликта, но само его наличие говорит о том, что в системе государственной службы не задействованы многие социальные факторы повышения ее эффективности. Причины этого в значительной мере связаны с большой инертностью руководства государственных органов.

Было бы методологически  неверно просто зафиксировать отношение  исследуемых категорий государственных  служащих к проблемам нравственности и служебной этики. Существует определенная причинно-следственная зависимость остроты этих проблем от действия ряда объективных и субъективных факторов, в равной мере влияющих как на самих государственных служащих, так и на организационное качество системы государственной службы.

Социологические данные показывают, что в наибольшей степени  неэтичному поведению государственных служащих способствуют, по их собственному мнению, факторы недостаточной правовой организованности пространства деятельности государственной службы (что можно охарактеризовать как системный недостаток государственной власти) и общее падение нравственности в обществе (что является уже системным недостатком социальной среды, общества в его конкретно-историческом состоянии).

Это подтверждает вывод  о том, что государственная служба по своему характеру и назначению является связующим звеном между государством и гражданским обществом и на нее в равной степени действуют системные противоречия, возникающие как в государстве (системным элементом которого она является), так и в гражданском обществе (с которым она связана по своему происхождению и в которое она интегрирована как социальный институт). А такая причина, как "неудовлетворительные условия жизни", показывает субъективную индивидуальную зависимость государственного служащего от реальных условий жизнедеятельности и жизнеобеспечения, характерных для всего общества в целом.

Особое положение государственной  службы в системе взаимоотношений  общества и государства, а также  особый общественный статус государственного служащего определяют и особые требования, повышенное внимание к служебно-гражданским качествам этой категории. Это обуславливается двумя основными обстоятельствами:

1. Государственный служащий  по закону имеет особые обязанности,  связанные с его служебным  положением и затрагивающие интересы  и государства, и его граждан  одновременно.

2. Сам государственный служащий остается членом общества, непосредственно участвует как частное лицо в процессах формирования структур гражданского общества, т.е. сохраняет свою гражданскую природу, остается гражданином.

Поэтому, в силу отмеченной специфики положения государственного служащего, вопросы нравственности, гражданственности и социальной ответственности государственных служащих, их влияние на эффективность деятельности всей системы государственной службы, несомненно, определяют очень многое во взаимоотношении государства и общества на современном этапе развития.

Один из самых важных моментов, очень болезненных для  российского общества и российской государственности - проблема коррупции  во властных структурах, в которую  вовлечены:

* отдельные наделенные особыми властными полномочиями высокопоставленные чиновники;

* некоторые государственные  органы, в основном занимающиеся  распределением бюджетных средств  или разрешительной деятельностью; 

* достаточно большое  количество государственных служащих  различного ранга, которые в силу тех или иных объективных и субъективных причин втянуты в коррупционные отношения;

* государственные чиновники,  недавно перешедшие из предпринимательской  среды и сохраняющие личные  связи с экономическими структурами.

Вопрос преодоления коррупционных явлений в государственной службе нельзя ограничивать только рамками соответствия или несоответствия государственного влияния на складывающуюся ситуацию, например посредством принятия жестких законодательных норм в борьбе с коррупцией. Сегодня представляется более актуальным подвергнуть анализу моральное состояние общества, адекватность восприятия им остроты проблемы коррумпированности власти и осознание общественной значимости этой проблемы, а также гражданской ответственности за ее разрешение всех членов общества - и тех, кто является субъектом управления, и тех, кем управляют.

Одно из общеупотребимых  в мировой практике определение  коррупции характеризует ее как  отказ от ожидаемых стандартов поведения  со стороны представителей власти ради незаконной личной выгоды¹². Следует отметить, что коррупция признается как обычное явление в странах с ограниченным уровнем социального и экономического развития и даже имеет свою правовую и административную регламентацию. Но для развитых обществ коррупция в органах государственной власти и управления однозначно представляет собой большую угрозу, так как она непосредственно влияет на общественные ценности и устои государственности. Собственно, по масштабам распространенности коррупции в обществе и государстве делаются выводы о вероятности политических, экономических и социальных рисков, а также степени общественного развития.

Анализируя проблему коррупции, следует также обратить внимание на высокую степень гражданской  толерантности населения по рассматриваемому вопросу. По оценкам некоторых исследователей, основанных на результатах сравнительного анализа, на момент начала общественной трансформации такая моральная норма, как нетерпимость к фактам дачи или получения взятки в российском обществе оказалась самой низкой из 22 обследуемых стран¹³. Оценки распространенности коррупции в современной России, приводимые различными источниками, показывают, что это явление остается сегодня в числе наиболее опасных для государственного управления и общественной жизни. Исследования проблемы коррупции в органах государственной власти и управления охватывают различные направления:

* институционально-правовое (достаточность законодательных  и нормативных средств и методов  противодействия коррупции);

* организационно-управленческое (функциональность в распределении властных полномочий и контроль за их использованием должностными лицами);

* аксиологическое (ценностные  ориентации государственных служащих);

* этико-культурное (морально-нравственное  состояние социально-профессиональной среды государственной службы) и др.

В социологических исследованиях, проведенных учеными кафедры  государственной службы и кадровой политики РАГС в 1998-2003 гг., в качестве составляющей безнравственного поведения  государственных служащих рассматривалась и проблема коррупции.

Данные социологического опроса населения¹⁴ дают основание оценить общую картину коррумпированности властей как предельно угрожающую: подавляющее большинство респондентов (85%) так или иначе попадали в ситуацию, которую можно определить как подстрекательство к взятке. Это, несомненно, влияет и на мнение о готовности государственных служащих оказать за вознаграждение любую, в том числе и незаконную, услугу - почти 70% опрошенных отмечают массовость этого явления в среде чиновников (среди экспертов отмечают значительное распространение коррупции в органах государственной власти свыше 80%).

Однако сами граждане проявляют невысокие морально-волевые  качества - для ускорения решения  своих вопросов многие считают целесообразным ответить чиновнику "взаимностью", причем колеблющихся в сторону дачи взятки гораздо больше, чем неуверенных в ее целесообразности:

определенно да - 27,7% 12,7% - определенно нет

скорее да, чем нет - 46,0% 13,6% - скорее нет, чем да

Это подтверждает вывод  о слабой моральной и гражданской готовности населения к преодолению в обществе коррупционных поползновений и создает определенную социальную среду для их распространения. Не случайно большинство экспертов (60,3%) отмечают, что самое важное и необходимое условие в борьбе с коррупцией - воздержание населения от собственных предложений взятки, и ответственность при этом в одинаковой степени несут и чиновники, и граждане. Относительно конкретного содержания угрозы, содержащейся в самом явлении коррупции для общества и государства, мнение экспертов и населения практически совпадает по позиции "усиливается расслоение граждан по уровню доходов" (34,8 и 36,0% соответственно), или иными словами: богатые становятся еще богаче, бедные - еще беднее. При этом среди основных причин, толкающих государственных служащих на действия коррупционного характера, значительный вес, по мнению обеих опрошенных групп, занимают именно материальные.