Контроль та нагляд

  Контроль та нагляд - основні способи забезпеченій законності та дисципліни в державному управлінні. У них є багато спільних рис , але, це - не тотожні види державної діяльності.

 У звичайному розумінні значення  слів "нагляд" і "контроль" однакове: це спостереження або постійне спостереження з метою догляду, перевірки за ким (або чим) -небудь, за дотриманням якихось правил. Єдина у них і мета - забезпечення законності та дисципліни в державному управлінні. І контроль, і нагляд можуть здійснюватись в однакових формах; і контролюючі органи, і прокуратура, мають право безперешкодно відвідувати підконтрольні та піднаглядні їм об'єкти, давати тим, кого перевіряють, обов'язкові до виконання вказівки.

Контроль як форма державної діяльності, з нашої точки зору, відрізняється від нагляду -і в цьому його суттєва особливість - тим, що він повсякденно та безперервно здійснюється як органами законодавчої та виконавчої влади, судами, так і численними спеціально утвореними для цього контролюючими органами. Прокуратура виконує свої наглядові функції завжди стосовно не підпорядкованих їй органів державного управління, інших об'єктів. Хоча слід підкреслити, що всередині своєї структури прокурори здійснюють не нагляд, а контроль щодо своїх підлеглих, і цей контроль є відомчим. Різна і нормативна база контролю та нагляду. Однак ці особливості не головні.

Головне, що відрізняє контроль від нагляду - те, що контролюючий орган, на відміну від прокуратури, має право втручатися в оперативну діяльність підконтрольного, а також те, що контролюючі органи мають право самостійно притягувати винних до правової відповідальності. Втручання в оперативну діяльність підконтрольного органу та право самостійно притягати винних осіб до правової відповідальності і є, основними відмінностями контролю від нагляду.

Органи санітарно-епідеміологічного  або пожежного нагляду своїми рішеннями про зупинення експлуатації об'єкта до усунення виявлених ними правопорушень фактично виконують  управлінські функції адміністрації  цих об'єктів або вищих щодо них органів, а також інших органів - місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, які здійснюють керівництво їх діяльністю. Саме вони мають право приймати рішення, що визначають юридичну долю об'єктів, експлуатація яких призупинена. До того ж органи пожежного та санітарно-епідеміологічного нагляду можуть самостійно притягувати до адміністративної відповідальності винних у порушенні правил посадових осіб відповідних об'єктів.

Прокуратура, здійснюючи нагляд, тільки ставить питання про усунення виявлених нею порушень законодавства. Прокурор приносить протест, вносить припис або подання про усунення порушень закону або виносить постанову про дисциплінарне провадження, провадження по справі про адміністративне правопорушення або порушує кримінальну справу по факту чи щодо винної особи, але самостійно ніяких конкретних дій щодо усунення порушень або зміни ситуації не здійснює. Конкретні дії з наведення порядку здійснюють компетентні посадові особи - сама особа, винна у вчиненні правопорушення, або вища за посадою, яка має право втручатися в оперативну діяльність підконтрольного йому об'єкта. В разі необхідності до дисциплінарної відповідальності винних притягає вища посадова особа, до адміністративної - уповноважений на те законодавством орган, посадова особа контролюючого органу, до кримінальної - суд, але не прокурор.

Важливим є і те, що прокуратура, здійснюючи свої функції, не встановлює загальних правил поведінки, як це роблять  органи виконавчої влади, до яких саме і належать, як зазначалося у попередній главі цього розділу, органи адміністративного контролю, не займається повсякденною організаторською роботою з наведення порядку на підконтрольних об'єктах.

Показником відмінності нагляду від контролю є і диспозиція частини другої ст. 19 Закону України "Про прокуратуру", яка забороняє прокуратурі втручатися в господарську діяльність і підміняти органи відомчого управління та контролю. До того ж тільки прокуратура поза межами відомчої системи має повноваження на перевірку законності дій будь-яких контролюючих органів, а в деяких випадках - суду, та на правову оцінку їх діяльності.

Як зазначається в літературі, не можна ставити в один ряд перевірку  виконання якогось конкретного  закону, яку здійснює прокурор у  порядку загального нагляду, та, скажімо, перевірку додержання "свого" законодавства рибоохороною, лісовою чи землевпорядною службою. Тут схожість тільки зовнішня. Принципова ж відмінність полягає в тому, що прокурор, здійснюючи будь-яку перевірку виконання закону, завжди виступає від імені держави в цілому, а не як представник відомства. Він діє як "слуга закону" у широкому розумінні цього слова, і якщо під час перевірки, наприклад додержання конституційного права громадян на працю, натрапляє на факт крадіжки чи хабарництва, зобов'язаний негайно реагувати на це. Щодо рибінспектора чи землевпорядника, то на них такий обов'язок не покладено. Це не їхня безпосередня справа. А законність —це більш змістовне поняття, яке не обмежується формальним виконанням вимог норм права. Саме на прокуратуру покладені обов'язки щодо її забезпечення у масштабі держави.

Здійснюючи нагляд у сфері державного управління прокуратура фактично виступає і як єдиний у державі орган, що координує роботу контролюючих органів. Слід зазначити, що вказані вище риси, властиві контролюючим органам і прокуратурі, не є абсолютними. Чинному законодавству відомі випадки, коли, з одного боку, контролюючий орган не має деяких з основних контрольних повноважень, що зближує його з наглядом. А, з другого - в діяльності прокуратури проявляється якийсь елемент контролю. Наприклад, органи внутрішніх справ, здійснюючи адміністративний нагляд, не можуть самостійно притягти до правової відповідальності особу, яка порушує правила адміністративного нагляду: справу вирішує суд. У свою чергу, письмовий припис прокурора про усунення порушень закону, підлягає негайному виконанню, тобто прокурор у цьому разі фактично втручається в оперативну діяльність підприємства, організації, установи, зупиняючи протизаконний рух подій. При цьому відсутня свобода вибору поведінки адресата, що можливо при застосуванні прокурором інших форм реагування. Але прокурор все ж таки самостійно не виправляє ситуацію на об'єкті і не може притягти винну посадову особу до правової відповідальності.

  В спеціальній літературі поширена, думка про існування адміністративного нагляду, до якого відносять діяльність окремих державних інспекцій та служб. Проте слід виходити з того, що така діяльність, на відміну від прокурорського нагляду, має на меті не лише попередження протиправних дій, усунення причин та умов, що сприяють правопорушенням, застосування заходів адміністративного примусу, її тому числі адміністративної відповідальності - у разі виявлення порушень  правил у сфері контролю відповідної інспекції чи служби.

 До того ж згадані інспекції і служби самостійно застосовують адміністративно-примусові заходи згідно з Кодексом України про адміністративні правопорушення, спеціальними законами та положеннями про ці інспекції і служби, втручаються в межах покладених на них завдань в оперативну діяльність органів, яких перевіряють: зупиняють або забороняють роботу підприємств чи їх окремих підрозділів, агрегатів, використання сировини чи матеріалів; зупиняють операції по рахунках у банках тощо. Отже, можна сказати, що незважаючи на свої назви - органи санітарно-епідеміологічного, пожежного нагляду, держсільтехнагляду тощо, всі вони є органами державного контролю, а не нагляду.

Контроль з боку названих органів  має ту особливість, що державні інспекції  та служби не вправі застосовувати  заходи дисциплінарної відповідальності, як це роблять органи відомчого контролю. В свою чергу, останні позбавлені права притягати безпосередньо підпорядкованих їм по службі винних посадових осіб до адміністративної відповідальності. Відповідно до чинного законодавства вища посадова особа у таких випадках застосовує лише заходи дисциплінарного характеру. Тому, на нашу думку, контроль з боку таких органів можна називати спеціалізованим контролем, тобто тим, який провадиться вузькопрофільними за фахом контрольної діяльності органами. Відтак, ці органи доцільно визнати органами спеціалізованого контролю.

Слід звернути увагу на те, що багато вчених-правознавців різницю між контролем та наглядом не проводять. Законодавець також допускає в деяких випадках неточності. Наприклад, контрольні дії таких контролюючих органів, як пожежні інспекції, санітарні служби та деякі інші, він називає "наглядом". Незважаючи на наявність у них всіх ознак саме контролюючого органу, наведене ставлення закришено навіть у назві цих органів: органи нагляду, органи санітарно-епідеміологічного нагляду тощо.

Термінологічна плутанина приводить до того, що іноді близькі за завданнями та формами діяльності контролюючі органи мають різну назву такої діяльності, наприклад: санiтарно-епідемічний нагляд і поряд - ветеринарний контроль. Оскільки подібна мішанина з термінами ускладнює розуміння законодавства, роботу з удосконалення контрольної та наглядової діяльності, підготовку фахівців тощо, доцільним є, на нашу думку, законодавче вирішення цього питання. Уявляється, що контролюючими органами закон має визначити всі державні інспекції та служби, інші органи, у котрих наявні такі повноваження, як право втручатися в оперативну діяльність підконтрольних об'єктів: припиняти або обмежувати їх діяльність, відсторонювати від роботи певних осіб, забороняти рух транспорту тощо, та самостійно притягати винних до правової відповідальності. Це, як вже згадувалось, не виключає можливості з боку деяких з них в окремих випадках, обумовлених законодавством, мати "неповні" контрольні повноваження.

Виходячи з викладеного, контроль можна визначити як сукупність дій зі спостереження за функціонуванням відповідного об'єкта контролю з метою:

а) отримання об'єктивної та достовірної інформації про стан справ на ньому;

б) застосування заходів попередження правопорушень; в) надання допомоги підконтрольному об'єкту у поновленні законності і дисципліни;                               г) встановлення причин і умов, які сприяють порушенню вимог правових норм; д) вжиття заходів щодо притягнення винних осіб, до юридичної відповідальності.

Натомість нагляд — це аналіз стану додержання законності і дисципліни у відповідних суспільних відносинах, який здійснюється прокуратурою із застосуванням наданих їй законом засобів і форм, але без безпосереднього втручання в оперативну та іншу діяльність відповідного піднаглядного об'єкта.