Методи публічного адміністрування

Форми і методи публічного адміністрування. Об'єктивна зумовленість та межі суб'єктивного вибору форм і методів управління

Форми і методи діяльності органів і посадових осіб публічного управління в самому кінцевому рахунку  обумовлені їхніми функціями і повноваженнями. Якщо вони займаються управлінням в області економіки, то тут в широкому обсязі застосовуються економічні методи та лише в мінімально необхідному обсязі - адміністративні. Методи команд в сфері інтелектуальної творчості, в галузі культури взагалі неприпустимі, в політичній сфері важливо шукати угоди, консенсус, компроміси і т.д. Однак абсолютної зумовленості в даному випадку немає. Для здійснення одних і тих же повноважень в залежності від конкретної обстановки або, наприклад, здібностей і навичок управлінців можуть застосовуватися різні форми і методи.

При здійсненні економічної діяльності так само застосовується, наприклад, метод заборони (заборона економічного монополізму), як і при реалізації ідеологічної діяльності (заборона пропаганди національної ворожнечі). Політична діяльність передбачає дозвіл (свободу утворення громадських об'єднань), так само як і функція соціальна (свобода вибору форми освіти).

Суб'єктивний вибір тих чи інших  форм і методів у даному випадку  визначається доцільністю та ефективністю застосування тих з них, які дають найкращий результат в можливо короткий термін і з меншими витратами (у тому числі витратами управлінської енергії на всіх її рівнях). Межі суб'єктивного вибору встановлюються правовими актами, що визначають повноваження органів та посадових осіб публічного управління. Вони можуть вважати, наприклад, що метод заборон публічних демонстрацій у місті був би для них найбільш доцільним (щоб не турбувати можновладців), але належні їм повноваження не дозволяють здійснити це.

Класифікація форм і методів публічного адміністрування

Зазвичай прийнято розрізняти економічні, адміністративні та ідеологічні  методи управлінської діяльності. В  їх рамках існує безліч приватних  методів, способів, прийомів. Економічні методи полягають у створенні органами публічного управління таких матеріальних умов, щоб керованому об'єкту було вигідно діяти так, як цього бажає суб'єкт управління. Наприклад, держава знижує податки на виробництво дитячих товарів, стимулюючи його зростання, або встановлює підвищені стипендії для студентів-відмінників, дбаючи про якість підготовки кадрів, рада муніципального освіти прийнятим рішенням створює кращі умови для дрібного підприємництва

Адміністративні методи - це команди  публічного управління (вимоги, заборони і т.д.), які зобов'язують діяти певним чином. Вони можуть бути економічно вигідні державі, іншим публічним колективам, а можуть бути матеріально невигідні, але необхідні з інших причин (наприклад, обов'язкове замовлення на виробництво економічно дорогої, але необхідної для оборони країни техніки).

Ідеологічні методи - це владне вплив  на свідомість людей, пропаганда і агітація з боку органів публічного управління (наприклад, шаріат оголошений у багатьох мусульманських країнах нормою життя  людей, на коробках з сигаретами від імені держави - міністерства охорони здоров'я є напис, що попереджає про те, що куріння небезпечно для здоров'я).

Методи управлінської діяльності можуть бути легальними (відповідними закону) і легітимними (правильними, виправданими в уявленнях населення), легальними, але не легітимними, легітимними, але не легальними, правовими і неправовими. До правових належать ті, які скоюються на основі конституції, законів, інших правових актів, в межах та у відповідності з процедурою, встановленою ними. Серед основних правових форм розрізняють законодательствованія, управління, правосуддя, контроль.

Далеко не всі ці форми вправі застосовувати будь-які органи публічного управління. Закони видають тільки органи великих або відокремлених  з інших причин публічних територіальних колективів (органи держави, територіальних автономних утворень політичного характеру). Муніципальні освіти встановлюють загальні правила своїми статутами, постановами ради та ін Вони можуть поширюватися на всіх, хто знаходиться на території муніципального освіти. Органи добровільних об'єднань приймають статути, рішення, постанови, поширюються тільки на їх членів.

Законодательствування - це встановлення правил найбільш загального характеру з найважливіших питань суспільного життя, що визначають поведінку і діяльність фізичних та юридичних осіб, організацій, установ, підприємств, колективів і т.д. Вказаними правилами повинні відповідати підзаконні правові акти (укази президента, постанови уряду тощо). Закони зазвичай приймаються вищим представницьким органом держави - парламентом, але можуть бути прийняті і іншим способом, наприклад шляхом референдуму (голосування виборців).

Як говорилося, в муніципальних  утвореннях роль локальних законів  виконують акти їх представницьких  органів (рад та ін), а в добровільних об'єднаннях - акти їх вищих органів, що регулюють внутрішнє життя об'єднання.

Управління у вузькому сенсі - це, як зазначалося вище, виконавчо-розпорядча, організаційна діяльність держави, публічних колективів, їх органів, посадових осіб. Для його здійснення також видаються правові акти, але в цій сфері діяльності особливо широко застосовуються організаційно-технічні методи, прийоми, способи.

Правосуддя здійснюється судом  від імені держави. Публічні колективи, навіть територіальні публічні колективи, своїх судів, що діють від імені держави, не створюють. У добровільних об'єднаннях можуть створюватися громадські суди. Їх рішення набувають обов'язкову силу, тільки будучи підтверджені авторитетом державних судів. Суд покликаний в особливій процесуальній формі вирішувати конфлікти, що виникають між громадянами, органами держави, фізичними та юридичними особами. Суд розглядає конкретні справи і пори в судовій колегії (незначні справи може вирішувати одинично суддя). Рішення суду (після набрання ними чинності) повинні виконуватися всіма органами держави (у тому числі главою держави, а також парламентом, якщо суд здійснює конституційний контроль щодо законів), юридичними та фізичними особами, об'єднаннями.

Контрольна діяльність органів  публічного управління виражається у формі інспектування, перевірки відповідності діяльності органів держави, посадових осіб законам, актам вищих органів, шляхом перевірки виконання посадових обов'язків, дотримання встановлених стандартів, правил протипожежної, протиепідемічної безпеки і т.д. Контрольною діяльністю займаються у ряді країн прокуратура (перевірка дотримання законності), конституційні суди та поради (конституційний контроль), спеціальні органи (контрольні палати або управління в Польщі, Чехії, Словаччини), генеральні контролери, генеральні ревізори, Омбудсман (парламентські уповноважені) із підлеглим їм апаратом. Контрольні органи, як правило, не можуть давати якихось обов'язкових вказівок, розпоряджень. Вони встановлюють факти, часто складають акт (протокол) про порушення і звертаються до парламенту, уряду до вищестоящих (по відношенню до перевіряється об'єкту) органам, в деяких країнах при виявленні грубих порушень можуть порушити справу в суді. У добровільних публічних об'єднаннях контроль полягає в перевірці виконання директив вищих органів управління об'єднанням його місцевими організаціями, іншими органами внутрішнього управління. Разом з тим такий суспільний контроль може включати і перевірку відповідності діяльності та актів добровільного об'єднання, його органів конституції і законам держави.

Неправові (але не протиправні) форми  і методи - це головним чином повсякденна  організаційно-технічна, оперативна діяльність (облік, бесіди з підлеглими і начальниками, наради і т.д.). Такі процедури детально правом не регулюються. Від неправових слід відрізняти протиправні форми та методи управління (насильство, погрози, приниження гідності підлеглих, вимоги виконувати незаконні дії І т.д.). За застосування протиправних методів в порушення закону може нести відповідальність і сама держава. Це можливо у внутрішньодержавних відносинах (наприклад, за заподіяння шкоди особі незаконними актами, за судову помилку), у сфері міжнародно-правових відносин - за агресію, злочини проти людства, за використання методів примусу, заборонених міжнародним правом. Сучасна Німеччина виплачує компенсацію особам, які були насильно викраденим фашистами в Німеччину під час Другої світової війни з окупованих територій, за їх підневільну працю.

З точки зору особливостей волевиявлення держави, органів публічного управління в управлінському процесі розрізняють методи стимулювання (заохочення), дозволи, охорони, вимоги, заборони, відповідальність, репресії та ін

Стимулювання широко застосовується в управлінні. Воно використовується для орієнтації поведінки  і діяльності учасників суспільних відносин (громадян, юридичних осіб, органів держави, членів публічного колективу) в такому напрямку, який суб'єкт управління вважає за необхідне. Це одна з форм «м'якого» публічного керівництва. Так, шляхом встановлення пільг стимулюється об'єднання селян у кооперативи будь-якого рівня (це підвищує продуктивність праці, забезпеченість населення товарами, та й державним органам зручніше мати справу з організаціями, ніж з розпорошеними дрібними господарствами). Формою стимулювання є нагороди, премії, присвоєння почесних звань за успіхи у праці.

На відміну від стимулювання, яке виражає пряму зацікавленість органів публічного управління, метод дозволу в певній мірі характеризує нейтральну, але доброзичливу позицію публічної влади по відношенню до тих чи інших суспільних явищ, процесів, видів діяльності. Держава, органи управління не заохочують ті чи інші види діяльності, але й не забороняють їх: громадяни, юридичні особи самі вирішують, чи скористатися наданими можливостями. Метод дозволу широко використовується при регулюванні основних прав і свобод особистості.

Метод охорони застосовується для забезпечення стабільності існуючих суспільних відносин, що склався правового порядку. Охоронної діяльністю насамперед займаються органи держави, його спеціалізований апарат (поліція, суди, прокуратура та ін), інші органи, які виконують це завдання попутно. Для захисту держави від агресії створюється армія, для захисту від внутрішніх загроз - внутрішні війська, поліція. Свої методи для охорони встановлених правил використовують органи суб'єктів федерації, автономних і муніципальних утворень, органи добровільного публічного об'єднання. При серйозних порушеннях вони вдаються до покарання (у добровільних об'єднаннях вища міра покарання - виключення з об'єднання).

Вимога належного поведінки  виражає активну зацікавленість органів публічного управління в  певних діях боку фізичних та юридичних  осіб, державних службовців, установ, організацій, колективів, у розвитку суспільних відносин в такому напрямку, який вважається необхідним. В даному випадку воля публічного колективу, що діють від його імені органів, посадових осіб проявляється більш чітко і в жорстких формах. Даний метод насамперед покладає на учасників відносин обов'язку. Він використовується в конституційному праві (вимога інформації від посадової особи в «годину питань» в парламенті), адміністративному (вимога реєстрації громадського об'єднання для отримання прав юридичної особи), податковому (платити податки) та інших галузях права. Вимоги пред'являються до членів громадського об'єднання, наприклад, бути присутнім на його загальних зборах, до громадян - дотримуватися встановлених муніципальними органами правила поведінки в парках міста і т.д.

Заборони - дієва форма  негативного ставлення органів  публічного управління до тих чи інших  явищ, вчинків, поведінки. У формі  заборон вони виключають шкідливу, небажану для суспільства, колективу, людини діяльність. У конституційному праві, наприклад, заборонена пропаганда релігійної нетерпимості, в адміністративному - несанкціоновані демонстрації, що заважають перехожим і рухові транспорту, в кримінальному - посягання на життя людини, в земельному - зміна цільового призначення сільськогосподарських земель, в цивільному - торгівля приватних осіб отрутами і т. д. Свої заборони встановлені актами суб'єктів федерації (зокрема, охота в певний період), муніципальних утворень (заборона вирубувати дерева біля будинків у великих містах без певних узгоджень). Заборони встановлюють і органи добровільних об'єднань (заборона голосувати від імені іншого члена об'єднання на зборах).

Метод встановлення відповідальності - це застереження про шкідливі наслідки, які можуть послідувати для особи, організації, іншого суб'єкта при недотриманні вимог чи заборон державних органів, інших органів публічних колективів, посадових осіб, а також санкції (самі несприятливі наслідки). Юридична відповідальність передбачена багатьма правовими актами і має різні форми: обмеження свободи правопорушника, розпуск громадського об'єднання, систематично порушує свій статут, сплата пені або штрафів за прострочення платежу, адміністративна і дисциплінарна відповідальність, відповідальність члена добровільного публічного об'єднання перед об'єднанням і його органами за порушення статуту об'єднання і т.д. Найбільш гостра форма відповідальності - репресія, пов'язана з прямим насильством. Незаконна демонстрація може бути розігнана із застосуванням технічних засобів. Можлива конфіскація доходів, яких не сплачені податки. За рішенням суду особа може бути позбавлена ​​батьківських прав.

Використовуючи ті чи інші методи публічного управління, органи держави, інших публічних колективів, посадові особи застосовують конкретні способи адміністративного впливу. До їх числа відносяться: адресні завдання, призначення чи звільнення від посади, реєстрація певних дій, встановлення стандартів і квот, облік і статистика, оформлення державних і муніципальних замовлень, розпорядження об'єктами власності, утворення, реорганізація або ліквідація підвідомчих об'єктів, призупинення або скасування правових актів підвідомчих органів і посадових осіб, технічні операції і т.д.

З методами та формами управлінської  діяльності тісно пов'язані, по-перше, управлінські процедури. Серед них виділяють підготовку, прийняття та виконання рішень. Рішення і його здійснення - один з вузлових моментів державного управління. Управлінське рішення може бути колегіальним чи одноособовим. Воно має бути ретельно підготовлено, зважені можливості його здійснення, прораховані наслідки, передбачено його забезпечення і, якщо необхідно, відповідальність за виконання, причому всі ці компоненти, включаючи відповідальних осіб або органи, повинні бути конкретизовані.

По-друге, управлінські процедури часто тісно пов'язані з координацією управлінської (а якщо необхідно, то й інший) діяльності. Координація забезпечує економію ресурсів і коштів, дозволяє більш ефективно виконувати відповідні завдання. Тому, приймаючи рішення, слід проаналізувати можливості координації з іншими вищестоящими, підлеглими і непідлеглими органами або посадовими особами.

По-третє, управлінська діяльність пов'язана  з організаційними, реєстраційними, дозвільними або обліково-повідомний формами роботи. Органи держави, інші органи публічного управління проводять організаційні заходи щодо забезпечення виборів у представницькі органи (парламент, законодавчі зібрання в суб'єктах федерацій, органи місцевого самоврядування), поради, правління, комітети громадських об'єднань. Органи держави реєструють політичні партії (зазвичай це 1елают органи міністерства юстиції, а в Болгарії, Польщі - міські суди столиці), приватні підприємства, видають ліцензії (дозволу) на певні види діяльності, дозволяють або не дозволяють (наприклад, у випадку загрози громадському порядку) масові вуличні демонстрації, забезпечують проведення мітингів і т.д.