Объекты и субъекты административно-правовых отношений правового регулирования административного права Швеции

Должностные лица, как правило, не являющиеся руководителями министерств, но выполняющие отдельные поручения премьер-министра и имеющие право решающего голоса на заседаниях правительства, именуются министрами без портфеля. В связи с расширением сферы полномочий исполнительной власти министрам без портфеля в последнее время все чаще стали давать не временные, как ранее, а постоянные сферы ответственности, при этом министры без портфеля могут подчиняться отраслевым министрам, а могут и осуществлять функции координации деятельности различных министерств, тем самым занимая более высокое положение в правительственной иерархии. Организационными элементами министерств являются: кабинет, внутренние подразделения (департаменты, отделы, секции, бюро), советы и комитеты консультативного характера, органы, инспекции и периферийные (территориальные) службы.

Кабинет представляет собой личный штаб министерства. Он состоит из сотрудников, которых подбирает министр лично: директор кабинета, сотрудник, отвечающий за связи с общественностью, различные технические советники, специальные уполномоченные, атташе и т. д. Функции министерства распределяются между его структурными основными подразделениями. В структуре министерства выделяют вертикальные, горизонтальные и технические службы. Вертикальные службы (их иначе называют производственными или отраслевыми) направлены на реализацию основных функций министерства. Горизонтальные службы (иначе называют функциональными) оказывают опосредованное воздействие на осуществление министерством его основных функций. К ним могут быть отнесены подразделения, занимающиеся вопросами персонала, бюджета, международного сотрудничества, научных исследований. Технические службы министерства в своей деятельности связаны с «управленческой техникой»: архивы, подразделения, занимающиеся систематизацией документации, планированием, отчетностью, статистикой и т. д. При министерствах создаются различного рода вспомогательные органы - советы и комитеты, автономные отделы. Как правило, они выполняют консультативно-техническую функцию (дача заключений, внесение предложений и т. д.). Почти каждое министерство располагает собственными органами инспекции или контроля (финансовые инспекторы, инспекторы национального образования, контролеры вооруженных сил и военно-морского флота и т. д.). В тех сферах общественной жизни, которые не охватываются министерствами, создаются многочисленные и разнообразные ведомства (государственные комитеты, управления, агентства, бюро, государственные комиссии и др.).¹⁰ Как уже отмечалось, министерское звено управления представляет собой остов целостного организма публичной администрации. Все другие центральные управленческие органы специальной компетенции образуются, чтобы восполнить пробелы в единой структуре управления, устранить недостатки в деятельности центральных отраслевых органов, решить проблемы, которые министерства в силу объективных или субъективных причин в данный момент решить не в состоянии. Ведомство возглавляет профессиональный чиновник высшего ранга, который, как правило, не является министром. В отдельных случаях руководителю ведомства может присваиваться ранг министра. Руководители ведомств, не действующие на правах министра, могут присутствовать на заседаниях правительства по приглашению и с правом совещательного голоса.

Применительно к ведомствам, входящим в состав централизованной публичной администрации, может быть применена одна из двух основных моделей административного подчинения:

1) ведомство подчиняется министру, руководящему соответствующей сферой управления; в этом случае руководитель ведомства может иметь ранг заместителя министра;

2) ведомство выводится из административного подчинения министру и напрямую подчиняется правительству; тогда если руководитель ведомства не имеет ранга министра, на одного из членов правительства может быть возложено общее руководство работой данного ведомства.

В первом случае министр осуществляет руководство отраслью в полном объеме, а во втором случае он руководит только министерством, при этом различные ведомства (агентства, бюро, управления и др.) считаются независимыми от министерства и подчинены непосредственно правительству. Публичная администрация в современной Европе представляет собой сложный разветвленный механизм, в котором наряду с правительственными министерствами и ведомствами функционирует множество относительно самостоятельных, пользующихся административной и финансовой автономией государственных учреждений. Эти децентрализованные учреждения приобретают в современном мире все большее распространение и влияние, поскольку они выполняют задачи, которые не способна реализовать централизованная государственная администрация. Основными причинами создания автономных ведомств западные ученые считают необходимость обеспечения социально-культурного обслуживания, свободного от прямого политического воздействия; целесообразность неполитического регулирования хозяйственных отношений; предоставление населению технических услуг; регулирование деятельности лиц свободных профессий - юристов, врачей и др. Правовое положение децентрализованных органов Швеции специфично. Правовой режим каждого конкретного автономного учреждения фиксируется обычно в специальном акте о создании нового децентрализованного учреждения. Вместе с тем можно отметить общие черты, характерные для всех независимых ведомств. Во-первых, децентрализованные учреждения являются автономными структурами публичной администрации. Они не подчиняются ни правительству, ни министерствам, а лишь контролируются ими по стратегическим вопросам управления. В оперативную, текущую деятельность этих учреждений министры вмешиваться не вправе. В основу их работы положены принципы децентрализации, административной и финансовой автономии. Независимые ведомства обладают административной автономией, означающей их самостоятельность в решении вопросов собственной компетенции. Они сами определяют внутреннюю организацию и принимают регламент своей деятельности, сами создают свои службы и другие подведомственные структуры. Руководители децентрализованных органов имеют право самостоятельного подбора кадров. Законодательство определяет методы и формы комплектования служб, но сам набор осуществляется руководителями децентрализованных учреждений на основе дискреционных полномочий (по собственному усмотрению). Независимые ведомства наделяются также и финансовой автономией, ведь они имеют собственное имущество и свой бюджет, отделенные от имущества и бюджетов центральной и местной администрации. При этом степень финансовой самостоятельности децентрализованных учреждений может быть различной. Органы управления национализированной промышленностью обычно находятся на самофинансировании, в то время как другие автономные структуры хотя бы частично получают средства от центральных властей и более жестко контролируются финансовыми органами.

Во-вторых, децентрализованные учреждения являются органами управления специальной компетенции - они вправе выполнять лишь те функции, приобретать права и нести обязанности, которые прямо указаны в акте об их создании. Следовательно, на них распространяется принцип «разрешено лишь то, что прямо закреплено».

В-третьих, децентрализованные учреждения являются субъектами публичного права - органами управления, которые обязаны выражать не частные, а общественные интересы. Они обладают распорядительными полномочиями по отношению к частным лицам, предприятиям и организациям государственного и частного секторов. Эти органы вправе не только давать рекомендации другим субъектам публичного права, но и принимать акты управления. С другой стороны, большинство децентрализованных учреждений, подобно частным корпорациям, в вопросах внутреннего управления и во взаимоотношениях с третьими лицами выступают от своего имени и могут быть субъектами частного права. Итак, децентрализованные структуры имеют специфический правовой статус. Правомерно ли в таком случае считать их частью государственного аппарата? Разумеется, ведь все свои полномочия они получают от государства, оно же определяет как методы, так и границы их деятельности. Децентрализованные органы не включаются в иерархическую административную структуру, но они находятся в ведении центральной или местной публичной администрации либо в ведении главы правительства, либо в ведении местных органов самоуправления. Административные учреждения несут ответственность перед контролирующими органами за законность своих действий. В Швеции с XVII в. специализированные ведомства, сначала создававшиеся в виде комиссий, обладали существенной автономией. И в настоящее время ведомства сохранили свои «суверенные» права: невоенные министерства (за исключением Министерства иностранных дел) имеют полномочия лишь общеполитического характера и не вправе вмешиваться в текущую деятельность ведомств. Фактически все внутриотраслевые органы по законодательству Швеции обладают автономией. К ним относятся около 80 административных учреждений, таких, как Национальное полицейское управление, Управление здравоохранением и социальным обеспечением, Управление охраной окружающей среды, Управление образованием. Эти ведомства ответственны перед правительством, и ни один министр не имеет права вмешиваться в процесс принятия ими индивидуальных решений. Парламент может задавать вопросы об их деятельности лишь непосредственному главе ведомства. Разграничение полномочий между министерствами и ведомствами строится таким образом, что за министерствами признается право определять общую политику в соответствующей сфере или отрасли управления, а за ведомствами - претворять ее в жизнь. Работники ведомств в Швеции являются карьерными гражданскими служащими, и руководители автономных специализированных органов назначаются с учетом принципов заслуг и старшинства, а не по политическим соображениям. Существует множество классификаций, в основу которых положены разные критерии организации и деятельности автономных ведомств: сфера деятельности, срок полномочий, выполняемые функции, территориальная компетенция, формы участия в управленческой деятельности. В зависимости от сферы деятельности можно выделить три вида независимых административных учреждений: функционирующие в 1) хозяйственно-экономической, 2) социально-культурной и 3) административно-политической областях. Большинство децентрализованных органов образуется в хозяйственно-экономической области и является промышленными, торговыми или транспортными. Множество независимых административных учреждений создается и в социально-культурной области. Некоторые действуют в административно-политической области. В зависимости от срока полномочий децентрализованные учреждения подразделяются на постоянные и временные. Постоянные ведомства образуются без указания на конкретный период времени, в течение которого они будут действовать. Определяется лишь срок полномочий их руководящих органов. Временные органы создаются для решения конкретной задачи, после выполнения которой они прекращают свое существование. Обычно законодательство предоставляет децентрализованным учреждениям специальные полномочия для реализации конкретной правительственной программы. В таком случае ведомство действует по принципу «каждой программе - своя команда». Нередко временные децентрализованные учреждения работают более эффективно по сравнению с постоянными. После решения поставленных перед ними задач они могут быть ликвидированы. Но если была доказана эффективность новой формы управления, то возможно преобразование временного ведомства в постоянную функциональную децентрализованную Структуру. Законодательство Швеции обычно не столько предоставляет автономным ведомствам конкретные полномочия, сколько предписывает им выполнять определенную функцию (например, контролировать использование электроэнергии всеми предприятиями, организациями и частными лицами). Не случайно поэтому независимые учреждения считаются воплощением функциональной децентрализации: они чаще всего создаются как функциональные органы для осуществления преимущественно одной или нескольких управленческих функций.

С учетом выполняемых ими функций можно выделить следующие виды децентрализованных органов:

1) Регулирующие - полномочные принимать акты управления нормативно-правового характера и осуществлять контроль за соблюдением законности частными лицами и компаниями.

2) Координирующие - призванные обеспечить согласованность действий предприятий, учреждений и организаций различных секторов. Эти структуры "могут и не иметь собственных материальных средств, а выполнять чисто управленческие функции. Их фактическое положение максимально приближается к статусу функциональных органов централизованной публичной администрации.

3) Распределяющие - осуществляющие финансовую и иную поддержку частных лиц и компаний. Законы, на основе которых они действуют, проводят разграничение между представителями различных социальных слоев (богатыми и бедными, молодыми и старыми).

4) Клиентские - оказывающие услуги всем обратившимся к ним

5) Примирительные - рассматривающие конфликтные ситуации и предлагающие общие пути их решения.

Учитывая территориальную компетенцию, можно выделить национальные, региональные и местные децентрализованные учреждения. Во многих странах независимые ведомства появлялись как местные органы, деятельность которых была ограничена пределами конкретной административно-территориальной единицы. Национальные публичные корпорации получили широкое распространение значительно позже - уже после Второй мировой войны. И, наконец, по формам участия в управленческой деятельности различаются: а) властные децентрализованные учреждения, имеющие право принимать самостоятельные решения по вопросам своей компетенции, и б) консультативные, обладающие совещательными полномочиями и помогающие правительству или министерству в рассмотрении спорных вопросов. Таким образом, административная автономия децентрализованных учреждений не означает их полной независимости. Напротив, она существует лишь при условии действия правовых механизмов контроля за автономными образованиями. Использование формы децентрализованных учреждений для управления территориальным развитием по праву рассматривается в современной административно-правовой науке как одно из крупнейших организационных достижений XX века.

2.2 Местное самоуправление как объект административно-правового регулирования

В Швеции организация и деятельность органов местного управления, их связи между собой и с центральной администрацией, бесспорно, включаются в предмет административного права. Это объясняется прежде всего сильными централистическими тенденциями, господствовавшими многие десятилетия в Шведском королевстве; местное самоуправление развивалось сначала под руководством, а затем под жестким контролем со стороны центра.

Не зависимо от того, считается ли местное самоуправление институтом административного либо конституционного права или объектом регулирования самостоятельной правовой отрасли муниципального права, следует признать, что органы местного самоуправления обладают административной правосубъектностью. Они наделены публично-властными полномочиями; могут от имени населения приобретать права и обязанности, заключать договоры, выступать в суде; имеют собственные материальные и финансовые ресурсы, свой штат служащих. Самостоятельным юридическим лицом публичного права является территориальный коллектив. Органы местного самоуправления уполномочены представлять его интересы.

Подходы к определению правового статуса местного самоуправления зависят также от формы правления. Органы местного самоуправления не обладают компетенцией устанавливать собственную компетенцию - это полномочие центральных властей или властей субъектов федерации.

В Швеции полномочия органов местного самоуправления подразделяются на две большие группы: собственные полномочия и делегированные полномочия.

1. Собственные полномочия осуществляются местными властями самостоятельно и касаются вопросов, имеющих местное значение. Они не пересматриваются в административном порядке, не могут ни затрагиваться, ни ограничиваться государственными органами иначе, как в случаях, специально предусмотренных законом.

В финансово-экономической сфере органы местного самоуправления, как правило, полномочны принимать местный бюджет, разрабатывать планы местного развития, регулировать муниципальное хозяйство, развивать транспорт и регулировать дорожное движение, заниматься уборкой улиц, контролировать охрану окружающей среды и т. д.

В социальной сфере органы местного самоуправления обычно отвечают за строительство школ, библиотек, больниц, дешевого жилья для бедных; за адресную помощь семье, детям, молодежи, нуждающимся, престарелым и инвалидам.

В административной сфере органы местного самоуправления, как правило, полномочны решать вопросы охраны общественного порядка и установления правил поведения в общественных местах.

В сферах собственных полномочий органы местного самоуправления имеют полную свободу действий и связаны только положениями закона.

Акты парламента определяют, главным образом, сферы и основные направления деятельности местных органов самоуправления. Законодательные положения впоследствии конкретизируются регламентарным законодательством. При этом определяющим является принцип негативного регулирования: органы местного самоуправления наделяются общей компетенцией на местах и вправе совершать все действия, прямо не запрещенные законодательством. За местными властями обычно закрепляется остаточная компетенция.