Соотношение понятий «государственный контроль» и «административный надзор»

ЭССЕ по Административному  Праву

ТЕМА: Соотношение понятий «государственный контроль» и «административный надзор» в государственном управлении.

Государственный контроль - форма осуществления государственной власти, обеспечивающая соблюдение законов и других нормативных актов, издаваемых органами государства.  
Для понимания сущности государственного контроля необходимо уяснить цели его осуществления. В широком смысле целями государственного контроля, по нашему пониманию, являются охрана конституционного строя, обеспечение прав и свобод человека и гражданина, повышение эффективности государственного управления, поддержание стабильности государственного устройства, обеспечение соответствия издаваемых правовых актов Конституции РФ 1993 г., введение в режим законности действий должностных лиц, а также обеспечение законности и правопорядка в государстве в целом. Проводимая в стране административная реформа направлена на упорядочение системы контрольно-надзорных органов, их функций и полномочий. В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. министерства должны заниматься исключительно подготовкой нормативных актов, а федеральные службы - контролировать их исполнение.  
В современном обществе государственный контроль выражается в деятельности соответствующих государственных органов, должностных лиц; он неразрывно связан с другими функциями государства; контроль пронизывает все сферы жизнедеятельности государства, направляя их в русло законности и правопорядка. Контроль, с одной стороны, - это неотъемлемый элемент функции государственного управления, составная часть всякого рода работ, а с другой стороны - самостоятельная функционально обособленная деятельность получающая, в свою очередь, выражение в сознательной, целенаправленной, положительно организующей деятельности творческого характера. По отношению к основным функциям государства контроль является функцией вспомогательной, вторичной и объективно необходимой. 
Одним из важных принципов государственного управления является принцип законности. Этот принцип закреплен в ст. 15 Конституции РФ и его сущность состоит в строгом и неуклонном соблюдении законов и иных нормативных актов всеми государственными органами, должностными лицами, общественными организациями и гражданами.  
К принципам законности относятся: верховенство закона; единство законности; недопустимость противопоставления законности и целесообразности; реальность законности; гласность законности. 
Государство обеспечивает гарантии соблюдения законности (политические, правовые, организационные). Однако гарантии не всегда способны сами по себе обеспечить тот или иной закон. Закон только тогда живёт, когда он выполняется. Следовательно, кроме гарантий необходимо установление государственно-правового режима, с тем, чтобы каждый орган государства, должностное лицо, гражданин неуклонно соблюдали законы. Для этого государство использует ряд способов обеспечения законности и образовало специальные органы, которые следят за точностью исполнения законов. 
Рассмотрим некоторые из них:

Контроль  в государственном управлении.

Среди способов обеспечения законности и  дисциплины в государственном управлении важное место принадлежит контролю. 
В целях обеспечения нормальной и законной деятельности аппарата государственного управления применяются следующие виды контроля: 
- государственный контроль; 
- общественный контроль; 
- судебный контроль.

Государственный контроль и его виды.

Государственный контроль, исходя из принципа разделения властей, осуществляется органами законодательной  и исполнительной властей с учетом разграничения полномочий между  Российской Федерацией и ее субъектами. 
В зависимости от субъектов, его осуществляющих, и характера их полномочий можно выделить: 
1. Контроль Президента Российской Федерации. 
2. Контроль органов законодательной власти. 
3. Контроль органов исполнительной власти.

Президентский контроль.

Контрольные полномочия Президента Российской Федерации  в сфере исполнительной власти обусловлены  его конституционным статусом как  главы государства, гаранта Конституции  Российской Федерации, гаранта прав и свобод человека и гражданина. Поэтому речь идет о его конституционных  контрольных полномочиях. 
Президентский контроль в сфере управления осуществляется в двух основных формах: 
- непосредственный контроль Президента Российской Федерации; 
- президентский контроль через соответствующие президентские структуры. 
Непосредственный контроль Президент Российской Федерации осуществляет, прежде всего, в области подбора и расстановки кадров на федеральном уровне. Например, по представлению Председателя Правительства Российской Федерации он назначает на должности министров, председателей государственных комитетов, руководителей федеральных служб, назначает представителей в иностранных государствах. Высшее командование Вооруженных Сил и других. 
Согласно ст. 80 Конституции он определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, претворение которой в жизнь возлагается на соответствующие органы исполнительной власти. В соответствии со ст. 83 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации вправе председательствовать на заседаниях Правительства Российской Федерации. Это позволяет ему не только участвовать в обсуждении различных вопросов, вносить свои предложения, но и непосредственно контролировать правильность, целесообразность и необходимость принятия соответствующих решений Правительством Российской Федерации по важнейшим вопросам государственной и общественной жизни. 
Вторая форма президентского контроля осуществляется через соответствующие президентские структуры, где значительную роль в осуществлении контроля играет Администрация президента Российской Федерации. В соответствии с Положением об Администрации Президента Российской Федерации от 29.01.96 она осуществляет контроль и проверку исполнения федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации. 
Важные функции и полномочия по обеспечению конституционных контрольных полномочий Президента Российской Федерации осуществляет Главное контрольное управление Президента Российской Федерации. Положение о нем утверждено Указом Президента Российской Федерации от 16.03.96.  
В соответствии с названным Положением Главное контрольное управление осуществляет контроль и проверку исполнения федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, их должностными лицами, а также организациями федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации.

Контроль органов  законодательной власти 
В единую систему органов государственной власти РФ входят Федеральное Собрание, состоящее из двух палат: верхней - Совета Федерации и нижней - Государственной Думы. 
Так, Совет Федерации осуществляет контроль при утверждении указов Президента с введением военного положения, чрезвычайного положения, а также за решением Президента вопроса о возможности использования Вооруженных Сил за пределами территории Российской Федерации (ст. 102 Конституции). 
К числу контрольных полномочий Государственной Думы в сфере исполнительной власти, указанных в ст. 103 Конституции, относятся; дача согласия Президенту на назначение Председателя Правительства, решение вопроса о доверии Правительству, выдвижение обвинения против Президента для отрешения его от должности.

Контроль в системе  исполнительной власти. 
К числу органов исполнительной власти, осуществляющих функции государственного контроля, относятся Правительство, федеральные министерства и иные органы исполнительной власти. 
Правительство согласно ст. 114 Конституции осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан и иные полномочия, возложенные на него Конституцией, федеральными органами и указами Президента. В пределах своей компетенции оно организует исполнение федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента, осуществляет систематический контроль за исполнением их федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации, принимает меры по устранению нарушений действующего законодательства. 
Контрольные полномочия представляют собой одно из важнейших направлений деятельности всех федеральных органов исполнительной власти. Так, например, контроль в сфере правопорядка осуществляют Министерство юстиции и Министерство внутренних дел, в сфере природопользования, производства и реализации сельскохозяйственной продукции - Министерство природных ресурсов. 
При проведении контроля органы исполнительной власти используют разнообразные методы — проводят ревизии и проверки фактического состояния дел, заслушивают отчеты должностных лиц, проверяют сообщения печати, проверяют жалобы граждан, акты управления и т.д.

Общественный  контроль.

Согласно  ст. 32 Конституции граждане России имеют  право участвовать в управлении делами государства. И теоретически и практически это предполагает общественный контроль над органами государственного управления, за деятельностью  государственного аппарата и их должностных  лиц. 
Субъектами такого контроля являются общественные объединения граждан, политические партии, профессиональные союзы, молодежные организации, трудовые коллективы, а также граждане как частные лица. 
Все эти субъекты выступают от имени общественности, а не государства. Поэтому их полномочия, как правило, лишены юридически властного характера. Для данного контроля характерно предупреждение нарушений законности, поэтому решения общественных организаций по результатам проверок носят, как правило, рекомендательный характер.

Судебный  контроль.

Основной функцией всей системы судебных органов является реализация задач правосудия. Оно  осуществляется субъектами судебной власти в процессе конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства (ст. 118 Конституции  Российской Федерации). 
Осуществляя правосудие, суды обеспечивают охрану прав и законных интересов граждан, предприятий, учреждений, организаций, государственных и общественных интересов, тем самым способствуя укреплению законности. 
Основное содержание судебного контроля как способа обеспечения законности в управлении состоит в его правовой оценке действий и решений органов исполнительной власти, их должностных лиц, в выявлении нарушений законности, прав и законных интересов граждан, предприятий, учреждений и организаций, условий и причин их порождающих, принятии мер по восстановлению нарушенных прав и законных интересов граждан, в привлечении виновных лиц к ответственности. 
Субъектами судебного контроля являются Конституционный Суд Российской Федерации, суды общей юрисдикции, арбитражные суды. 
В науке административного права понятия контроля и надзора трактуются учеными неоднозначно. Проанализируйте ситуацию с учетом мнений ученых-администратиаистов. Какая позиция является наиболее устоявшейся в настоящее время? Административный 
надзор является одним из важнейших способов обеспечения законности и дисциплины 
в государственном управлении. 
В юридической литературе нет единого мнения о сути административного надзора. Ряд 
ученых считают, что он является разновидностью контроля, имея при этом свои 
особенности. В противоположность этому мнению Д. М. Овсянко считает, что 
административный надзор является самостоятельным видом контрольно-надзорной 
деятельности, которому присущи свои особенности. Ю. П. Битяк высказывает мнение 
о том, что «надзор осуществляет единственный государственный орган — 
прокуратура. Санитарный, пожарный надзор и некоторые другие виды деятельности 
неточно называют надзором. В действительности же это контроль». Такое 
разнообразие и противоположность мнений о природе административного надзора 
являются основанием для рассмотрения его сути в соотношении с контролем и 
другими видами надзора. 
Сравнивая административный надзор и контроль с точки зрения содержания, объема 
полномочий, субъектов и объектов проверок, правовых и организационных форм их 
осуществления, можно утверждать, что административному надзору присущи 
особенности, которые не характерны для контроля. В то же время есть основания 
считать, что административный надзор является специфическим видом 
государственного контроля. 
1. Контроль 
включает в себя проверку состояния дел, как с точки зрения законности, так и 
целесообразности. Административный надзор осуществляется только для проверки 
законности. 
2. При осуществлении контроля соответствующие органы могут вмешиваться в 
оперативно-хозяйственную и производственную деятельность подконтрольного 
объекта, используя при этом меры дисциплинарного принуждения. Органы 
административного надзора такими полномочиями не обладают. Они имеют право 
осуществлять наблюдение, проверку соблюдения определенных норм, выявлять, 
пресекать правонарушения, а также привлекать виновных к административной 
ответственности. 
3. Контроль, как правило, касается конкретных органов, предприятий, учреждений и 
их должностных лиц. В противоположность этому, административный надзор 
осуществляется в отношении: 
а) неопределенного круга физических и юридических лиц при соблюдении ими определенных правил; 
б) определенного круга лиц (граждан, должностных лиц, юридических лиц) при 
соблюдении ими конкретных правил (например, приобретения, использования 
огнестрельного оружия); 
в) персонифицированный административный надзор за лицами, освобожденными из мест 
лишения свободы. 
4. Административный надзор, как правило, связан с применением мер 
административного предупреждения, административного пресечения и наложения 
административных взысканий. То есть органы административного надзора наделены 
административно-юрисдикционными полномочиями. В отличие от них контрольные 
органы такими полномочиями не наделены (как правило, имеют право применять меры 
дисциплинарного взыскания). Административной науке известно три вида надзора: 
судебный, прокурорский и административный. По сравнению с двумя другими видами 
надзора, административный надзор является наиболее объемным и разнообразным. 
Ему присущ ряд особенностей, которые отличают его от судебного и прокурорского 
надзора, а именно: 
— субъект административного надзора является субъектом исполнительной власти; 
— основной целью является обеспечение безопасности граждан, общества, государства (а 
судебного и прокурорского — обеспечение законности в стране); 
— специализированный характер, то есть он направлен на соблюдение специальных 
правил (санитарных, пожарных, ветеринарных, таможенных и др.); 
— проводится систематически за конкретным объектом; 
— осуществляется, как правило, субъектами исполнительной власти, наделенными 
надведомственными полномочиями; 
— связан с применением административного принуждения. Административный надзор 
осуществляется с целью охраны соответствующих общественных отношений, как от правонарушений, так и от объективно-противоправных действий и стихийных явлений. 
Учитывая вышесказанное, можно сделать вывод о том, что административный надзор — это вид 
государственной управленческой деятельности, который осуществляется 
специальными органами исполнительной власти в отношении организационно 
неподчиненных предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц и граждан 
по поводу исполнения ими требований действующего законодательства с применением 
мер административного принуждения. 
Наибольший интерес вызывают взгляды ученых-административистов на сущность административного надзора и его место среди других способов обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении. По мнению одних, административный надзор является разновидностью надведомственного государственного контроля (М.С. Студеникина, Д.Н. Бахрах, Е.В. Шорина, А.А. Кармолицкий), другие же - Ф.С. Разаренов, Р.И. Денисов, А.Л. Прозоров - утверждают и обосновывают в своих работах то, что административный надзор является самостоятельным видом контрольно-надзорной деятельности органов исполнительной власти. На протяжении довольно длительного времени научный спор между учеными идет вокруг понятий контроля и надзора в государственном управлении.

В научном и практическом обиходе термины "контроль" и "надзор" употребляются для обозначения  сходных, а зачастую и не сходных  управленческих и иных действий, осуществляемых государственными или негосударственными органами.