Специфіка державного управління як діяльності виконавчо-розпорядчого характеру

1. Специфіка державного управління як діяльності виконавчо-розпорядчого характеру

 

У теорії адміністративного  права досить інтенсивно досліджується  проблема ознак державного управління, які часто називають його рисами. 
   Найчастіше виділяють п'ять ознак:

1) виконавчо-розпорядчий  характер;

2) підзаконність; 

3) масштабність і універсальність;

4) ієрархічність;

5) безпосередньо організуючий  характер.

Розглянемо першу ознаку.

        Виконавчо-розпорядчий характер державного управління означає, що останнє охоплює два взаємопов'язані напрями, а саме: виконавчу і розпорядчу діяльність.

     Органи, які здійснюють державне управління, — це насамперед виконавчі структури. Найважливіші з них містять дану ознаку вже у своїй назві (наприклад, органи державної виконавчої влади). Ця ознака, як правило, закріплюється у нормативному порядку. Так, у Положенні про Міністерство внутрішніх справ України зазначено, що воно є органом державної виконавчої влади.  

 Існують органи  державного управління, які такого  статусу не мають (наприклад, управління залізниці). Однак аналіз компетенції останніх дозволяє однозначно кваліфікувати їх як виконавчі органи держави. Як перші, так і другі функціонують для оперативного й безпосереднього управління господарським, соціально-культурним, військовим та іншим будівництвом. Саме на них покладено обов'язок реалізовувати (виконувати) рішення, які приймаються законодавчою владою.  

 Здійснення цієї  функції (виконання) неможливе  без прийняття конкретних управлінських  рішень і контролю за їх  виконанням. Тому органи державного управління наділяються повноваженнями владного характеру, тобто одержують від держави право здійснювати розпорядчу (владну) діяльність. При цьому вони діють від імені держави і з метою реалізації державної політики у тій або іншій управлінській сфері.  

 Розпорядча діяльність  управлінських структур дістає  вияв, по-перше, у прийнятті загальнообов'язкових  приписів (вони закріплюються в  указах, постановах, положеннях, розпорядженнях, інструкціях, протоколах тощо); по-друге,  в організації виконання зазначених приписів і, по-третє, у здійсненні контролю за цим процесом. У ході здійснення цієї діяльності органи державного управління застосовують заходи як переконання, так і державного примусу, тобто діють як державно-владні утворення. 
   У зв'язку з цим постає питання: як можна поєднати владність керуючого впливу і виконавство? Суть проблеми полягає в тому, що управління різними сферами життя держави і суспільства не є винятковою функцією виконавчого апарату держави. У цьому процесі беруть активну участь й інші суб'єкти єдиної державної влади.   

 При цьому головний  зміст керуючого впливу полягає  не стільки у прийнятті відповідних  рішень, скільки в їх реалізації, у суворому втіленні в життя  юридично-владних вимог, які містяться  в них. А це і є процес виконання. 
   Певна річ, і законодавець вживає тих або інших заходів для забезпечення виконання прийнятих ним норм. Однак він не може взяти на себе виконання цієї функції у повному обсязі: по-перше, внаслідок різноманітності відносин, які потребують регулювання, а по-друге, через неприпустимість з позицій демократизму самому виконувати закони. Тому й виникає необхідність в існуванні спеціалізованої управлінської ланки, яка здійснює вплив у виконавчо-розпорядчому варіанті. Отже, виконання і є безпосередньою державно-управлінською діяльністю. Звідси й повна сумісність керуючого впливу з виконавством.

 

2. Теорія бюрократії М. Вебера

 

Процес розширення соціальної ролі держави і пов'язаний з ним  ріст бюрократії породили неоднозначні оцінки і різні теорії бюрократії. Ще А. Сен-Сімон у XVІІІ ст. першим звернув увагу на роль організації у розвитку суспільства, вважаючи, що у майбутньому влада не повинна успадковуватись, а має зосереджуватись у людей, які мають спеціальні знання. Дещо ідеалізовані погляди Сен-Сімона на “наукове управління” суспільством дали поштовх двом тенденціям в соціально-політичній думці: з одного боку, подальшій абсолютизації місця і ролі соціальної організації, що призводило до створення утопічних проектів майбутнього та казармених відносин у реальності; з іншого - знаходженню функціональних меж бюрократичних систем, в яких вони б виконували соціально-необхідні функції, не перетворюючись у монстра, що пригнічує особистість [10].

Зокрема, згідно раціональної теорії бюрократії М.Вебера, розрізняється  два її типи: традиційна “патримоніальна” і сучасна раціональна. Переважною сферою впливу патримоніальної бюрократії є царина державного управління, а її метою - збереження традиційних структур суспільного життя. Вона обмежена традиційними цінностями і несе ознаки ірраціональності. Натомість, доменом раціональної бюрократії, яка формується в Новий час, була сфера приватногосподарчої діяльності, перш за все внутрішньогосподарська діяльність великих промислових підприємств. Її метою було забезпечення суто формальної ефективності виробництва, тому, виходячи з міркувань доцільності, вона не була обтяжена ніякими традиційними цінностями.

Раціональна бюрократична організація характеризується:

* ефективністю, яка досягається  завдяки чіткому розподілу обов'язків  між членами організації, що  дає можливість використовувати  висококваліфікованих спеціалістів  на керівних посадах;

* суворою ієрархічністю влади, що дозволяє вищим посадовим особам здійснювати контроль за виконанням завдань підлеглими;

* формально встановленою  і чітко фіксованою системою  правил, які забезпечують одноманітність  управлінської діяльності і застосування  загальних інструкцій до окремих випадків в найкоротший термін;

* безособовістю адміністративної  діяльності і емоційною нейтральністю  стосунків, що виникають між  функціонерами організації, де  кожен має виступати не як  індивід, а як носій соціальної  влади, уособлення певної посади.

Обидва типи бюрократії справляють взаємний вплив, проникають у суміжні області. Так, відбувається часткова раціоналізація державної  бюрократії, що підвищує ефективність державного управління. З іншого боку, і приватногосподарська бюрократія частково ірраціоналізується під впливом традиційної. В тій чи іншій мірі в ній проявляються дисфункції, найбільш розповсюдженими з яких є перенесення функціонерами акценту з цілей організації на її засоби, внаслідок чого засоби (ієрархізація влади, сувора дисципліна, неухильне дотримання інструкцій та правил) перетворюються у самоціль; або підміна головних цілей побічними та ін. [10].

Отже, у розумінні М.Вебера поняття бюрократії є близьким до поняття управління взагалі, а не поганого управління, як це склалось у нас. Втім, навіть у такому широкому розумінні бюрократія не співпадає з управлінням - по-перше, там, де в будь-якому управлінні присутні елементи самоуправління; по-друге, там, де бюрократизм обмежується політичним лідерством.

 

 

 

 

 

3. Публічне адміністрування як напрям наукових досліджень, сукупність знань, сфера діяльності та навчальна дисципліна.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

7. Представте  схематично типи відносин місцевих  державних адміністрацій з Президентом,  Кабінетом Міністрів, іншими органами  виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями.