Стадии законотворческого процесса в РФ

          Тот факт, что взаимоотношения органов федерального уровня предусматривает бесплатное распространение общественно значимых мероприятий, связан с необходимостью донесения до общественности решений и действий. Если бы отношения строились на коммерческой основе, то это привело бы к поиску дополнительных внебюджетных источников, отразилось бы на объективности передаваемой информации или привело бы к отсутствию или недостаточному информационному обеспечению общегосударственных событий и решений. [17]

          Основными отличиями государственных органов федерального уровня являются наличие обязательных для распространения радио и теле программ, существование государственных федеральных СМИ, учредителями которых являются федеральные органы. Зачастую выделенных бесплатных ресурсов оказывается недостаточно для проведения полноценной информационной политики. В связи с этим федеральные органы начинают использовать ПР - технологии для информирования общественности, которые позволяет не затрачивать финансы для того, чтобы осветилось в СМИ то или иное событие. Главным критерием становится увеличение привлекательности события для общественности, что несомненно в лучшую сторону изменяет качество распространяемой информации. [19]

          Субъект законодательной инициативы представляет законопроект в Государственную Думу.

          Затем проект обсуждается в профильном комитете Государственной Думы, в случае необходимости по нему проводятся парламентские слушания («нулевое чтение»), а также проводится правовая экспертиза законопроекта.                                                                                                              Затем законопроект принимается (отклоняется) в первом чтении, в случае принятия он дорабатывается, ведется работа над предложенными поправками, которые принимаются (отклоняются) во втором чтении, после этого ведется редакционная правка текста законопроекта, затем он принимается в целом в третьем чтении. [18]

          Законопроекты о федеральном бюджете принимаются в четырех чтениях. В каждом из чтений законопроект принимается обычным большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы (как минимум 226 голосов). Принятый Государственной Думой федеральный закон в течение 5 дней передается на рассмотрение Совету Федерации. Там он прорабатывается в профильном комитете (постоянной комиссии). Совет Федерации в течение 14 дней одобряет (отклоняет) принятый Государственной Думой федеральный закон. Если в течение 14 дней Совет Федерации не рассмотрел принятый Государственной Думой федеральный закон, он считается одобренным Советом Федерации, кроме федеральных законов по вопросам федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии, ратификации и денонсации международных договоров РФ, статуса и защиты Государственной границы РФ, войны и мира. [19]

          В случае отклонения Советом Федерации принятого Государственной Думой федерального закона может быть создана согласительная комиссия с участием членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, призванная создать компромиссный текст законопроекта, который вновь будет проходить все чтения в Государственной Думе, либо вето Совета Федерации может быть преодолено нижней палатой, если за принятый Государственной Думой федеральный закон повторно проголосует не менее ²/₃ депутатов Государственной Думы. Принятый федеральный закон (после одобрения Советом Федерации) в течение 5 дней направляется Президенту РФ для подписания и обнародования (на это у него есть 14 дней).                    Президент РФ вправе не подписать принятый федеральный закон (наложить на него вето), в таком случае либо палаты Федерального Собрания РФ принимают новый федеральный закон, либо преодолевают президентское вето, т. е. за принятый Федеральным Собранием РФ федеральный закон повторно голосуют последовательно не менее ²/3 депутатов Государственной Думы и не менее ²/3 членов Совета Федерации. В последнем случае принятый федеральный закон в течение 7 дней подлежит подписанию и обнародованию Президентом РФ. [20]

          Федеральный конституционный закон должен быть принят не менее ²/₃ депутатов Государственной Думы, одобрен не менее ³/₄ членов Совета Федерации. Принятый федеральный конституционный закон в обязательном порядке должен быть подписан и обнародован Президентом РФ в течение 14 дней.

2.2. Законотворческий  процесс на региональном уровне

          В отличие от центрального и местного уровня управления региональный уровень присущ далеко не всем государствам. Причем наличие этого уровня прямо не связано с величиной государственного образования. Так, например, регионы как политико-административные единицы существуют в Греции и отсутствуют в Великобритании, превышающей первую почти в два раза по территории и в пять раз по численности населения. Правда, Великобритания, в этом плане скорее исключение из правила. В целом же крупные государственные образования достаточно широко используют опыт регионального политико-административного управления. [6]

          При наличии регионального политико-административного деления государства принципиальным моментом является характер самого государственного образования, а именно: идет ли речь о федеративном или об унитарном государстве. Необходимо также отметить, что выбор в пользу федерализма или унитарной формы правления прямо не связан с численностью населения или размером территории.

          Широкое распространение регионального уровня управления во многих, прежде всего западноевропейских унитарных государствах шло начиная с 50-х годов XXвека. Здесь регионы являются своего рода новичками в управленческой иерархии, как бы вставленными между центром и местным самоуправлением. Именно в этот период термин "региональное управление" или "региональные власти" стал использоваться для обозначения управления на уровне больших территорий, внутри которых в свою очередь также имеется своя система местного самоуправления. [16]

          Среди основных мотивов создания региональных политико-административных единиц необходимо назвать следующие:

   •необходимость диффузии (размывания) власти с целью блокирования возможности установления новых диктатур;

   •раскол монолитной и неэффективной национальной бюрократии;

   •устранение излишней политической концентрации на национальном уровне. В этой связи хотелось бы упомянуть точку зрения академика Н. Моисеева, который считает, что регион представляет собой достаточно однородную административно-территориальную единицу, где превалируют в меньшей степени общеполитические и общеэкономические аспекты и в большей -конкретные проблемы организации, функционирования хозяйственной и социальной сферы.

   •стимулирование процессов регионального планирования, которые бы пришли на смену провалившимся общенациональным;

   •ответ на давление со стороны базирующихся в регионах культурных и лингвистических движений, требующих автономии. [9]

          Общие принципы организации законодательной деятельности на региональном уровне, в субъектах Российской Федерации (далее субъекты РФ) определяются в рамках законодательной регламентации образования, формирования, деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, их полномочий и ответственности, порядка взаимодействия между собой и с федеральными органами государственной власти, которая основывается на Конституции РФ, регулируется федеральными конституционными и федеральными законами, конституцией (уставом), законами и иными нормативными правовыми актами субъекта РФ. При этом базовым является Федеральный закон №184-ФЗ от 6 октября 1999 года «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»⁸² с последующими изменениями и дополнениями (далее базовый федеральный закон).[12] 
          В соответствии с основополагающим демократическим принципом разделения властей систему органов государственной власти субъекта РФ составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти; высший исполнительный орган государственной власти; иные органы государственной власти субъекта РФ, образуемые в соответствии с его конституцией (уставом). Кроме того, конституцией (уставом) субъекта РФ может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта РФ, что и реализуется в подавляющем большинстве субъектов РФ. При этом юридическая модель отношений между высшими органами государственной власти субъекта РФ в наибольшей степени соответствует такой форме правления как дуалистическая (президентская) республика.⁸³ Далее под высшим должностным лицом субъекта РФ будет пониматься либо лицо, занимающее такую установленную конституцией (уставом) субъекта РФ должность, либо при отсутствии такой должности лицо, занимающее должность руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.[6] 
          Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ (далее законодательный орган субъекта РФ) является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти. Наименование законодательного органа субъекта РФ, его структура устанавливаются конституцией (уставом) субъекта РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций. При этом может быть определена как однопалатная, так и двухпалатная структура законодательного органа. Например, двухпалатную структуру имеют Законодательное Собрание Свердловской области, состоящее из Палаты представителей и Областной Думы, и Парламент Кабардино-Балкарской Республики, состоящий из Совета Республики и Совета Представителей. [3] 
          Выборы депутатов законодательного органа субъекта РФ, число которых устанавливается конституцией (уставом) субъекта РФ, проводятся на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом установленное число депутатов законодательных органов субъектов РФ колеблется в достаточно широких пределах. [14]

          Так Собрание депутатов Ненецкого автономного округа должно состоять не менее чем из 15 депутатов, Московская городская Дума состоит из 35 депутатов, Законодательное Собрание Пермской области – из 60 депутатов, Государственный Совет Республики Татарстан – из 100 депутатов. 
До внесения изменения в базовый федеральный закон (Федеральный закон от 24.07.2002 N 107-ФЗ) депутаты в субъектах РФ избирались на срок полномочий не более пяти лет (как правило, либо четыре года, либо пять лет) исключительно по мажоритарной избирательной системе. В соответствии с внесенным изменением не менее 50 процентов депутатов законодательного органа субъекта РФ (в двухпалатном законодательном органе - не менее 50 процентов депутатов одной из палат) теперь должны избираться по единому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательными объединениями, избирательными блоками в соответствии с законодательством о выборах. [17]

          Таким образом, вводится смешанная, пропорционально-мажоритарная избирательная система при выборах депутатов законодательных органов субъектов РФ, что может привести к увеличению в некоторых из них установленного числа депутатов и, очевидно, скажется на ряде политических аспектах законодательной деятельности на региональном уровне. 
          Существенным отличием регионального депутатского корпуса от федерального является то, что не все региональные депутаты обязаны работать на профессиональной постоянной основе. Число депутатов, обязанных работать на такой основе, устанавливается законом субъекта РФ.          Данное положение представляется рудиментом советского отношения к парламентаризму и во многих субъектах РФ на практике не применяется. [19]

         Однако, как показал опыт региональных выборов, это положение достаточно успешно использовалось в некоторых субъектах РФ для формирования депутатского корпуса, существенным образом подконтрольного исполнительной власти. Для этого в качестве депутатов законодательного органа выдвигались и, используя административный ресурс, успешно избирались руководители и представители исполнительных органов государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления. Поэтому в базовый федеральный закон было внесено изменение (Федеральный закон от 07.05.2002 №47-ФЗ), в соответствии с которым в течение срока своих полномочий депутат законодательного органа субъекта РФ не может быть не только депутатом Государственной Думы РФ и занимать государственные должности на федеральном уровне, но и занимать государственные должности в субъекте РФ и должности на муниципальном уровне. [20] 
          Условия осуществления депутатом депутатской деятельности (на профессиональной постоянной основе, или на профессиональной основе в определенный период, или без отрыва от основной деятельности) устанавливаются конституцией (уставом) и/или законом субъекта РФ. В случае если деятельность депутата осуществляется на профессиональной постоянной основе, указанный депутат не может заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности. Депутат не вправе использовать свой статус для деятельности, не связанной с осуществлением депутатских полномочий. [7] 
          Депутаты законодательного органа субъекта РФ обладают парламентским иммунитетом, устанавливаемым федеральным законом. Депутат не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие действия, соответствующие статусу депутата, в том числе по истечении срока его полномочий. Данное положение не распространяется на случаи, когда депутатом были допущены публичные оскорбления, клевета или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законом. Депутат вправе отказаться от дачи свидетельских показаний по гражданскому или уголовному делу об обстоятельствах, ставших ему известными в связи с осуществлением им своих полномочий. [9] 
          Законодательный орган субъекта РФ самостоятельно решает вопросы организационного, правового, информационного, материально-технического и финансового обеспечения своей деятельности, имеет собственный регламент, устанавливающий порядок его деятельности. 
          Законодательный орган субъекта РФ является правомочным, если в состав указанного органа избрано не менее двух третей от установленного числа депутатов. Правомочность заседания этого органа определяется законом субъекта РФ. Заседания являются открытыми, за исключением случаев, установленных федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ, а также регламентом или иным актом, принятым данным органом и устанавливающим порядок его деятельности. [14] 
          Законодательный орган субъекта РФ: принимает конституцию (устав) субъекта РФ и поправки к ней; осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта РФ и предметам совместного ведения Российской Федерации и её субъектов; осуществляет иные полномочия, установленные Конституцией РФ, федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ. [16]

          Региональные органы управления вынуждены считаться с мнением органов власти местного уровня. Несмотря на то, что, как уже отмечалось, последние (особенно в федеративных государствах) находятся в определенной (иногда весьма существенной) зависимости от регионов, объективно интересы и тех ,и других, их положение в системе государственного управления нередко весьма близки. Не случайно многие специалисты относят региональный уровень управления в унитарных государствах к местному управлению. [18]

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

          Законотворчество представляет собой одну из важнейших сторон деятельности государства, форму его активности, имеющую своей непосредственной целью формирование правовых норм, их изменения, отмену или дополнение. В каждом государстве законотворчество обладает своими особенностями, но везде оно направлено на создание и совершенствование единой, внутренне согласованной и непротиворечивой системы норм, регулирующих сложившиеся в обществе разнообразные отношения.

          По своей социальной сути законотворчество выступает как процесс возведения государственной воли в закон, ее оформления в различных юридических актах, наконец, как процесс придания содержащимся в них правилам поведения — государственным велениям общеобязательного характера. Оно охватывает собой непосредственную деятельность уполномоченных на то государственных органов по выработке, принятию, изменению или дополнению нормативно-правовых актов.

          Законотворчество является важнейшей составной частью всего процесса законообразования. Последний включает в себя не только собственно законотворческий, но и весь предшествующий ему подготовительный процесс формирования законодательных актов.

        Необходимость существования последнего обусловливается постоянно возникающей потребностью повышения качества издаваемых актов. Оно зависит не только, а зачастую — и не столько от уровня самой собственно законотворческой деятельности государственных органов, сколько от уровня проводившихся до принятия того или иного правового акта подготовительных работ.

          Большое значение для повышения качества и эффективности законотворческого процесса имеют, лежащие в основе его организации и осуществления, принципы, так как они:

во-первых, они выступают  в качестве руководящих идей для  законодателя, определяя пути совершенствования  правовых норм;

во-вторых, в случаях пробелов в законодательстве указанные принципы могут использоваться в качестве юридического основания.