Управління закордонними справами

Управління  закордонними справами

§ 1. Організаційно-правові засади управління закордонними справами

Державне управління закордонними справами — це діяльність органів держави, спрямована на здійснення зовнішньої політики України. Відповідно до ст. 18 Конституції України зовнішньополітична діяльність України спрямована на забезпечення її національних інтересів і безпеки шляхом підтримання мирного і взаємовигідного співробітництва з членами міжнародного співтовариства за загальновизнаними принципами і нормами міжнародного права. 
 З метою забезпечення національних інтересів України її зовнішня політика спрямовується на виконання найголовніших завдань, серед яких: утвердження і розвиток України як незалежної, демократичної держави; забезпечення стабільності міжнародного становища України; збереження територіальної цілісності держави та недоторканності її кордонів; включення національного господарства у світову економічну систему для його повноцінного економічного розвитку, забезпечення громадян і підвищення добробуту народу; захист прав та інтересів громадян України, її юридичних осіб за кордоном; створення умов для підтримання контактів з зарубіжними українцями і вихідцями з України, надання їм допомоги згідно з міжнародним правом. 
 Україна як суб'єкт міжнародного права здійснює безпосередні зносини з іншими державами, укладає з ними договори, обмінюється представництвами, бере участь у діяльності впливових міжнародних організацій (ООН, НБРЄ, СНД та ін.) в обсязі, необхідному для ефективного забезпечення національних інтересів. 
 Серед правових актів, в яких визначаються засади зовнішньої політики, повноваження та завдання державних органів України, слід назвати Декларацію про державний суверенітет України від 16 липня 1990 р Акт про незалежність України від 24 серпня 1991 p., Конституцію України, Заяву про без'ядерний статус України від 24 жовтня 1991 p., Основні напрями зовнішньої політики України та ін. Визначення засад зовнішньої політики України віднесено до повноважень Верховної Ради України. 
 Відповідно до Основних напрямів зовнішньої політики України Українська держава реалізує зовнішню політику на таких засадах: здійснює відкриту зовнішню політику, прагне до співробітництва з усіма зацікавленими партнерами, уникаючи залежності від окремих держав чи груп держав; розбудовує свої двосторонні та багатосторонні відносини з іншими державами та міжнародними організаціями на основі принципів добровільності, взаємоповаги, рівноправності, взаємовигоди, невтручання у внутрішні справи; Україна не є ворогом жодної держави, засуджує війну як знаряддя національної політики та ін. 
 До повноважень Верховної Ради в зовнішньополітичній діяльності належить також: заслуховування щорічних та позачергових послань Президента України про внутрішнє і зовнішнє становище України; оголошення за поданням Президента України стану війни і укладення миру, схвалення рішення Президента України про використання Збройних Сил України та інших військових формувань у разі збройної агресії проти України; надання у встановлений законом строк згоди на обов'язковість міжнародних договорів України та денонсація міжнародних договорів України та ін. 
 Президент України виступає гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, забезпечує державну незалежність, національну безпеку і правонаступництво держави. Як глава держави він представляє її у міжнародних відносинах, здійснює керівництво зовнішньополітичною діяльністю держави, веде переговори та укладає міжнародні договори України; приймає рішення про визнання іноземних держав; призначає та звільняє глав дипломатичних представництв України в інших державах і при міжнародних організаціях; приймає вірчі і відкличні грамоти дипломатичних представників іноземних держав; здійснює інші повноваження, визначені Конституцією України. 
 Важливу роль у здійсненні зовнішньої політики України виконує Кабінет Міністрів України, який забезпечує державний суверенітет і економічну самостійність України, реалізує внутрішню і зовнішню політику держави. 
 З метою підвищення ефективності, цілеспрямованості та узгодженості здійснення зовнішньої політики України координація діяльності міністерств, інших органів виконавчої влади та установ у сфері зовнішніх зносин покладається на Міністерство закордонних справ України.

§ 2. Міністерство закордонних справ України та його органи за кордоном 
 
 Міністерство закордонних справ України (далі — МЗС України) є центральним органом виконавчої влади, забезпечує у межах своїх повноважень проведення зовнішньої політики України і здійснює координацію всіх учасників зовнішньополітичних зв'язків держави. Положення про Міністерство закордонних справ України затверджено Указом Президента України від 3 квітня 1999 р.[1] У межах своїх повноважень МЗС України організує виконання актів законодавства України і здійснює контроль за їх реалізацією. 
 Головними завданнями МЗС України є: участь у забезпеченні національних інтересів і безпеки України шляхом підтримання мирного і взаємовигідного співробітництва з членами міжнародного співтовариства; сприяння забезпеченню стабільності міжнародного становища України, піднесенню її міжнародного авторитету, поширенню у світі образу України як надійного і передбачуваного партнера; створення сприятливих зовнішніх умов для зміцнення незалежності, державного суверенітету, економічної самостійності та збереження територіальної цілісності України; забезпечення відповідно до наданих повноважень цілісності та узгодженості зовнішньополітичного курсу України; захист прав і інтересів громадян і юридичних осіб України за кордоном; сприяння розвиткові зв'язків із зарубіжними українськими громадянами та надання цим громадянам підтримки і захисту відповідно до норм міжнародного права та чинного законодавства України. 
 У ході своєї діяльності МЗС України: бере участь у здійсненні зовнішньополітичної діяльності держави; розробляє пропозиції щодо засад зовнішніх зносин і у встановленому порядку подає їх Президентові України; розробляє і подає Президентові та Кабінету Міністрів України пропозиції щодо ініціатив міжнародного характеру та заходів, спрямованих на підвищення ефективності співпраці України з іноземними державами і міжнародними організаціями та ін. 
 Важливі функції МЗС України пов'язані з керівництвом власними органами. Для цього воно вносить на розгляд Президентові України пропозиції щодо створення, реорганізації та ліквідації дипломатичних представництв України за кордоном, консульських установ, постійних представництв країни при міжнародних організаціях; вносить на розгляд Кабінету Міністрів України пропозиції щодо створення, реорганізації та ліквідації представництв МЗС України на території Україні; здійснює їх поточне фінансування, придбання і будівництво приміщень для їх розміщення; забезпечує проведення єдиної кадрової політики і функціонування структур, пов'язаних з підготовкою, перепідготовкою та підвищенням кваліфікації кадрів дипломатичної служби; організовує на території України та за кордоном консульську роботу, забезпечує візову політику України, здійснює в межах своїх повноважень паспортне забезпечення. 
 При виконанні покладених на нього функцій МЗС України взаємодіє з іншими центральними органами виконавчої влади України, органами АРК, місцевими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування, а також з відповідними органами інших держав. 
 МЗС України у межах своїх повноважень видає на основі та на виконання чинного законодавства накази, організує та контролює їх виконання, а у разі необхідності видає разом з іншими центральними органами виконавчої влади спільні акти. 
 МЗС України здійснює свої повноваження безпосередньо і через дипломатичні представництва України за кордоном, консульські установи України за кордоном, представництва України при міжнародних організаціях, представництва МЗС України на території України, організації та установи, що належать до сфері його управління. 
 Для погодженого вирішення питань, що належать до повноважень МЗС України, у ньому утворюється колегія. Члени колегії МЗС України затверджуються Кабінетом Міністрів України. Рішення колегії проводяться в життя, як правило, наказами Міністра закордонних справ України. 
 Закордонними органами МЗС України є дипломатичні представництва України, консульські установи, місії України за кордоном. 
 Дипломатичне представництво України є постійно діючою установою України за кордоном, що покликана підтримувати офіційні міждержавні відносини, здійснювати представництво України, захищати інтереси України, права та інтереси її громадян і юридичних осіб. 
 Керівництво дипломатичним представництвом здійснює МЗС України. Діяльність дипломатичного представництва базується на положеннях Віденської конференції про дипломатичні зносини від 18 квітня 1961 p., двосторонніх та багатосторонніх міжнародних договорів України, законодавства України та держави перебування. Правовий статус дипломатичного представництва врегульований Положенням про дипломатичне представництво України за кордоном, затвердженим розпорядженням Президента України від 22 жовтня 1992 p. 
 До функцій дипломатичного представництва України належить: представництво України в державі перебування та підтримання з цією державою офіційних відносин; захист інтересів України, прав та інтересів її громадян і юридичних осіб в цій державі; ведення переговорів з її урядом. Крім цього, дипломатичне представництво займається з'ясуванням всіма законними засобами становища і подій у державі перебування та інформує про них відповідні органи України, поширенням у державі перебування інформації про становище в Україні і події міжнародного життя, розвитком співробітництва в галузі економіки, культури і науки. Дипломатичне представництво України за дорученням Міністра закордонних справ України може виконувати і консульські функції. 
 Главою дипломатичного представництва України є посол, посланник або повірений у справах. Він є головним представником України в державі перебування, здійснює керівництво, координацію та контроль за діяльністю всіх установ України, спеціалістів, посадових та інших осіб, які перебувають у цій державі. 
 Посол або посланник призначається Указом Президента України за поданням Міністра закордонних справ України в разі отримання згоди (агреману) на це призначення іноземної держави, до якої він направляється. Повірений у справах України, а також інші члени дипломатичного персоналу призначаються наказом Міністра закордонних справ України. 
 Главою дипломатичного представництва України, членами дипломатичного персоналу можуть бути тільки громадяни України, а членами адміністративно-технічного й обслуговуючого персоналу — як громадяни України, так і громадяни держави перебування при відповідному повідомленні міністра закордонних справ цієї держави. Президент України за поданням Міністра закордонних справ України може призначити главу дипломатичного представництва або члена його персоналу одночасно представником України при будь-якій міжнародній організації. Дипломатичне представництво України в іноземній державі може одночасно представляти інтереси України в інших державах за їх згодою. 
 Консульські установи України (Консульське управління МЗС України, представництва МЗС України в Україні, консульські відділи дипломатичних представництв України, генеральні консульства, консульства, віце-консульства та консульські агентства) захищають за кордоном права та інтереси України, юридичних осіб, громадян України, сприяють розвиткові дружніх відносин України з іншими державами, розширенню економічних, торговельних, науково-технічних, гуманітарних, культурних, спортивних зв'язків і туризму, а також сприяють вихідцям з України та їх нащадкам у підтримці контактів з Україною. 
 Консульські установи здійснюють свою діяльність відповідно до законодавства України, міжнародних договорів та звичаїв, а також згідно з Консульським статутом України, затвердженим Указом Президента України від 2 квітня 1994 p.[2] Консульські установи підпорядковані МЗС України і діють під загальним керівництвом глави дипломатичного представництва України у державі перебування. Генеральні консульства, консульства, віце-консульства і консульські агентства очолюються відповідно генеральними консулами, консулами, віце-консулами і консульськими агентами. МЗС України за погодженням з державою перебування визначає місцезнаходження консульської установи, її клас і консульський округ. 
 Консул зобов'язаний вживати відповідних заходів для того, щоб усі юридичні особи та громадяни України користувалися в повному обсязі всіма правами, наданими їм законодавством держави перебування і міжнародними договорами, учасниками яких є Україна і держава перебування, а також міжнародними звичаями. Консул веде облік громадян України, які постійно проживають або тимчасово перебувають у його консульському окрузі, приймає письмові та усні звернення юридичних осіб і громадян України та іноземних юридичних осіб і громадян, надає допомогу у виконанні службових обов'язків членам державних делегацій України та іншим представникам державних органів України, органів місцевого самоврядування, а також керівникам державних підприємств і установ, які перебувають у межах його консульського округу. 
 Консул також здійснює ведення військового обліку громадян України, виконує доручення слідчих або судових органів України, обов'язки нотаріуса, реєстратора актів громадянського стану, функції охорони та розпорядження майном громадян України; контролює додержання законодавства держави перебування і договорів, укладених Україною з цією державою, та міжнародних договорів, учасниками яких є Україна і держава перебування, щодо громадян України, які перебувають під арештом, затримані чи позбавлені волі в іншій формі, відбувають покарання або пропали без вісті. Крім цього, на консула покладено вирішення питань щодо паспортів громадян України і віз на в'їзд в Україну, виїзд з України і транзитний проїзд через територію України та питань, пов'язаних з громадянством. 
 Консул може виконувати й інші функції, які не забороняються законами і правилами держави перебування та проти яких вона не має заперечень, або які передбачені договорами, діючими між Україною і державою перебування. 
 Консул виконує покладені на нього функції особисто або доручає їх виконання іншій консульській посадовій особі. У державі, де немає дипломатичних представництв України, за згодою держави перебування на консула можуть бути покладені також дипломатичні функції. В окремих випадках за згодою держави перебування консул може виконувати свої функції за межами свого консульського округу, а за дорученням МЗС України та згодою іноземних держав — на території іншої або інших держав. 
 У складі дипломатичних представництв України за кордоном утворені торговельно-економічні місії. Вони представляють та захищають у державі перебування інтереси України в галузі зовнішньоекономічної діяльності.

§ 3. Адміністративно-правове регулювання в'їзду в Україну і виїзду з України

Відповідно до ст. 33 Конституції  України кожному, хто на законних підставах перебуває на території України, гарантується свобода пересування, вільний вибір місця проживання, право вільно залишати територію України, за винятком обмежень, які встановлюються законом. Громадянин України не може бути позбавлений права в будь-який час повернутися в Україну. 
 Усі громадяни, які перетинають державний кордон України, тобто ті, що в'їжджають в Україну та виїжджають з України, поділяються на дві основні групи: а) громадяни України; б) іноземні громадяни. 
 Основним правовим актом, яким врегульовано питання виїзду із України і в'їзду в Україну громадян України, є Закон України від 21 січня 1994 р. «Про порядок виїзду з України і в'їзду в Україну громадян України»[3]. Відповідно до нього громадяни України мають право виїжджати з України, крім випадків, передбачених цим Законом, та в'їжджати в Україну Причому на громадян України, які звернулися з клопотанням про виїзд з України, поширюються усі положення чинного законодавства, вони користуються всіма правами і несуть встановлені законом обов'язки, за ними зберігаються на її території майно, кошти, цінні папери та інші цінності, що належать їм на праві приватної власності. Не допускається також будь-яке обмеження їх громадянських, політичних, соціальних, економічних та інших прав. 
 Порядок в'їзду до іноземної держави регулюється законодавством відповідної держави. Громадянам України, які мають право виїхати з України, слід одержати документи, що дають право на виїзд з України і в'їзд в Україну. Такими документами є: паспорт громадянина України для виїзду за кордон; проїзний документ дитини; дипломатичний паспорт; службовий паспорт; посвідчення особи моряка. Ці документи є власністю України і за умови їх належного оформлення дійсні для виїзду в усі держави світу. В разі втрати громадянином України таких документів документом, що дає право на в'їзд в Україну, є посвідчення особи на повернення в Україну, яке видається дипломатичними представництвами чи консульськими установами України за кордоном. Перетинання громадянами України державного кордону України здійснюється в пунктах пропуску через державний кордон України після пред'явлення одного із зазначених документів.

  Порядок і терміни оформлення документів для виїзду громадян України за кордон встановлюються вищеназваним Законом та постановами Кабінету Міністрів Україні від 31 березня 1995 р. «Про затвердження Правил оформлення та видачі паспортів громадянина України для виїзду за кордон і проїзних документів дитини, їх тимчасової затримки та вилучення»[4] та від 12 серпня 1994р. «Про затвердження Положення про посвідчення особи на повернення в Україну»[5]. 
 Громадянинові України в деяких випадках може бути тимчасово відмовлено у видачі паспорта, наприклад, якщо громадянин обізнаний з відомостями, які становлять державну таємницю, — до закінчення терміну, встановленого в законодавстві; діють неврегульовані аліментні, договірні чи інші невиконані зобов'язання — до виконання зобов'язань та ін. 
 У таких самих випадках може бути тимчасово відмовлено у виїзді за кордон громадянинові України, який вже має паспорт для виїзду за кордон. Відмова в оформлені паспорта чи продовженні терміну його дії або тимчасове затримання паспорта чи його вилучення можуть бути оскаржені громадянином до суду за місцем його проживання. У судовому порядку також може бути оскаржена відмова громадянинові України у виїзді за кордон і з деяких інших підстав. 
 Основними правовими актами, що регулюють в'їзд в Україну і виїзд з України іноземних громадян, є Закон України від 4 лютого 1994 р. «Про правовий статус іноземців»[6] та «Правила в'їзду іноземців в Україну, їх виїзду з України і транзитного проїзду через її територію», затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 29 грудня 1995 p.[7] Ці акти діють щодо усіх іноземців, які прибувають в Україну, незалежно від їх статусу і мети приїзду. Іноземці в'їжджають в Україну, виїжджають з України та прямують транзитом по її території через пункти пропуску на державному кордоні за національним паспортом або документом, що його замінює, і у разі наявності відповідної візи, якщо інший порядок в'їзду і виїзду не встановлено законодавством України. Громадяни держав, з якими Україною укладено міжнародні договори про взаємні безвізові поїздки, в'їжджають в Україну за дійсним національним паспортом у разі наявності належним чином оформленого запрошення від юридичних чи фізичних осіб в Україні. 
 Іноземці, які прибули в Україну на законній підставі, можуть тимчасово перебувати на її території за національним паспортом, який має бути зареєстрований у МЗС України та його представництвах, або у готелях, або в органах внутрішніх справ. Деякі категорії іноземців звільняються від такої реєстрації (глави держав і урядів зарубіжних країн, члени парламентських і урядових делегацій та інші особи). 
 Іноземці можуть перебувати в Україні в приватних справах або іммігрувати в Україну на постійне проживання чи для працевлаштування на визначений термін. Відповідно до Закону України від 24 грудня 1993 р. «Про біженців»[8] їм може бути наданий статус біженця. 
 Іноземцям може бути заборонено в'їзд в Україну і виїзд з України, якщо це необхідно в інтересах забезпечення безпеки України або охорони громадського порядку та в інших випадках. Транзитний проїзд іноземців через територію України дозволяється за наявності у них транзитної візи, візи країни призначення, проїзних квитків або інших документів, що підтверджують транзитний характер поїздки, якщо інше не передбачено законодавством України. 
 В усіх випадках перебування на території України (постійне, тимчасове, транзитне) іноземці зобов'язані додержуватися українського законодавства, а в разі порушення ними відповідних норм або правил вони несуть встановлену законами України відповідальність.

ЛІТЕРАТУРА:

1. Коментар до Конституцій  України. — К., 1996.

2. БахрахД. Н. Административное право: Учебник для вузов. - М.,1997.

3. Брэбан Г. Французское  административное право. — М., 1988.

4. Драго Р. Административная  наука. — М., 1982.

5. Коваль Л. В. Адміністративне  право України: Курс лекцій. - К., 1998.

6. Муниципальное право.  — М., 1997.

7. Овсянко Д. М. Административное  право. — М., 1997.

8. Тихомиров Ю. А.  Публичное право. —М., 1995.

9. Тихомиров Ю. А.  Курс административного права  и процесса. - М., 1998.

10. Юсупов В. А. Теория  административного права. — М., 1985.

[1] Див.: Офіційний вісник України. 1999. X» 14. Ст. 550.

[2] Див.: Укази Президента  України. Т. 1. 1991-1994. К., 1997. С. 84.

[3] Див.: Відомості Верхов. Ради України. 1994. № 18. Ст. 101.

[4] Див. ЗПУ України. 1995. № 6. Ст. 158.

[5] Див. Там само. 1994. № 11. Ст. 281.

[6] Див. Відомості Верхов. Ради  України. 1994. № 23. Ст. 162.

[7] Див. ЗПУ України. 1996. № 4. Ст. 148.

[8] Див.: Відомості Верхов. Ради України. 1994. № 16. Ст. 90.