Предостережение о недопустимости нарушении закона

1. Предостережение о недопустимости нарушении закона

Полномочия прокуроров по общему надзору, как и по другим отраслям надзора, реализуются с помощью актов прокурорского надзора.                             

Протест приносится на незаконный правовой акт в орган или должностному лицу, его издавшим, и содержит требование устранения нарушения закона. Законодатель в п. 2 ст. 23 Закона о прокуратуре установил десятидневный срок для рассмотрения протеста и обязал адресата информировать прокурора о результатах в письменной форме. Право принесения протеста принадлежит прокурору или его заместителю сообразно уровню прокуратуры в системе прокуратуры Российской Федерации (ст. 11 Закона о прокуратуре).1

Правовые акты прокурора в сфере надзора за исполнением законов не соответствующих закону, нарушающих гражданские права и охраняемые законом интересы граждан или юридических лиц. Закон не указывает, в каких случаях прокурор должен принести протест, а когда ему необходимо обратиться с заявлением в суд. Обычно принять правильное решение помогают прокурору предшествующие возникшему конфликту отношения с органами представительной и исполнительной власти. Если прокурор предварительно высказывался о незаконности принимаемого нормативного акта еще на стадии обсуждения и его заключение было проигнорировано, следует сразу обратиться в суд.2

Аналогичным образом поступают тогда, когда органы власти неоднократно перед этим необоснованно отклоняли протесты прокурора и упорствуют в своеволии. В этих случаях меры прокурорского реагирования имеют и позитивный воспитательный эффект.

Обращение с заявлением в суд необходимо также в случае. когда акт принят коллегиальным органом, его отмена не терпит отлагательства, а созыв представительного органа приходится на более поздний период.

Представление как акт прокурорского надзора — это обращение прокурора к органу или должностному лицу в связи с допущенными нарушениями законов. Представлению об устранении нарушений закона посвящены ст. 24 и 28 Закона о прокуратуре. В представлении в отличие от протеста на первое место выдвигается превентивная роль прокурорского акта, требование об устранении причин и условий, способствующих правонарушающему поведению. Именно в силу этих обстоятельств основой для внесения представления служит обобщение материалов о нарушениях законов, выявленных на объектах надзора. Из этого, разумеется, не вытекает, что представление не может быть посвящено устранению конкретного нарушения.

В случае, когда отмене подлежит незаконный правовой акт, недопустима подмена протеста представлением. Представление в порядке общего надзора вносится в орган или должностному лицу, правомочным устранить правонарушения. Правом внесения представления наделены прокурор и его заместитель. Закон обязывает рассмотреть представление прокурора безотлагательно и в течение месяца принять меры по устранению допущенных нарушений, причин и условий, им способствующих.

Представление как акт прокурорского надзора имеет собственную структуру, выработанную многолетней практикой. В заголовке представления в концентрированном виде должно быть отражены существо допущенных нарушений, ибо закон специально оговаривает, что представление вносится об устранении нарушений закона. Помимо заголовка, включающего наименование акта и суть корригирующего воздействия на нарушения законодательства, в представлении указываются, так же как и в других актах прокурорского надзора, адресат представления, орган или должностное лицо. Существенное значение имеет описательная часть, где раскрываются характер выявленных нарушений, обстоятельства, способствующие этому; дается юридический анализ противоправного действия, расцениваемого как правонарушение, ссылка на законодательные акты, отступление от которых обнаружено прокурором. Непременным атрибутом представления является указание лиц, виновных в противоправных деяниях. Здесь же излагается позиция прокурора относительно тех фактов бездействия должностных лиц, которые в совокупности создали обстановку терпимости к творящимся беззакониям, причинили вред общезначимым интересам, привели к ущемлению прав социально уязвимых категорий граждан и пр.

Представление заканчивается требованием прокурора принять конкретные меры по устранению правонарушений, причин и условий, способствующих им. Прокурор обязательно уведомляется о рассмотрении представления в письменном виде.

Постановление прокурора также служит актом прокурорского надзора. Оно выносится при необходимости возбуждения производства об административном правонарушении или возбуждения уголовного дела.3

Часто в ходе прокурорских проверок, особенно в органах вневедомственного контроля, прокурор сталкивается с фактами, когда вопреки требованиям закона лицо, виновное в совершении административного проступка, не привлекается к ответственности. В результате попустительства должностных лиц, не выполняющих прямых обязанностей по службе, складывается противозаконная практика, подрывается престиж закона. Вмешательство прокурора в данном случае преследует цель ввести поведение участников правоотношения в надлежащее правовое русло и поставить вопрос об ответственности виновного должностного лица.

Действующее законодательство наделило прокурора правом возбуждения уголовного дела в случае обнаружения им признаков преступления в ходе проверки.

На практике прокурор прибегает к этой форме прокурорского реагирования в двух случаях:

1) когда сам проводит проверку  исполнения закона и в ходе  ее, обнаружив признаки преступления, приходит к выводу, что допущенное нарушение является утоловно наказуемым деянием, а лицо, его совершившее, должно быть привлечено к уголовной ответственности; тогда с соблюдением требований  УПК выносится соответствующее постановление;

2) когда по поручению прокурора  проверку проводил соответствующий орган и в собранных материалах также имеются признаки конкретного преступления, однако правом возбуждения уголовного дела данный орган не обладает.

Постановление о возбуждении уголовного дела выносится с соблюдением норм уголовно-процессуального законодательства.

Прокурор, осуществляя надзор за законностью в административной деятельности органов полиции, при обнаружении фактов незаконного применения административного ареста обязан вынести постановление об освобождении из-под стражи административно задержанного. Подобным образом поступают военные прокуроры, обнаружив факты незаконного содержания военнослужащих на гауптвахте.

В случаях причинения правонарушениями материального ущерба прокурор принимает меры к его взысканию, обращается с иском в суд в защиту публичного интереса.

Для предупреждения правонарушений предусмотрено еще одно средство прокурорского надзора - предостережение о недопустимости нарушения закона. Предостережение объявлено должностным лицам может быть и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях. Предостережение готовится в письменной форме от имени прокурора или его заместителя.

Предостережение о недопустимости нарушения закона представляет собой специально предупредительное средство прокурорского надзора. Необходимость применения названного правового акта обусловлена самим характером деятельности прокуратуры, направленной как на пресечение нарушения закона, так и на воспитание должностных лиц и граждан в духе добросовестного исполнения своих конституционных обязанностей, строгого следования велениям законодателя.

В конечном счете и иные правовые акты прокурора, будь-то протест, представление, постановление о возбуждении уголовного 140 Глава VIII. Прокурорский надзор за исполнением законов (общий надзор) дела или административного производства, иск в защиту публичных интересов, несут определенную профилактическую нагрузку, но официально вынесенное предостережение как никакой другой акт нацелено на предупреждение готовящегося противоправного действия.4

Согласно ст. 25 Закона «О прокуратуре Российской федерации» предостережение о недопустимости нарушения закона вносится при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях.5

Закон по сравнению с ранее действующим законодательством сузил круг лиц, которым может быть внесено предостережение, ограничившись должностными лицами.

Должностными лицами признаются лица, осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах Российской федерации, других войсках и воинских формированиях Российской федерации.

Как правило, необходимость вынесения предостережения возникает на стадии принятия должностными лицами решения, выходящего за пределы предоставленных полномочий, либо явно ущемляющего права и законные интересы граждан. Подобные ситуации 'возникают при затянувшихся конфликтах трудовых коллективов,

Нередко в практике прокурорского надзора выявляются противоправные деяния, способные перерасти в административно наказуемые проступки или даже преступления. Чаще всего это случается при причинении ущерба окружающей природной среде. Своевременное разъяснение прокурором возможных последствий игнорирования требований законодательства выступает в таких случаях важным средством профилактики общественно опасных действий.

Поводами и основаниями к применению предостережения могут быть только достоверные сведения о реальной угрозе совершения не представляющих большой общественной опасности деяний. Если речь идет о сведениях, содержащих признаки состава преступления, то прокурор обязан провести соответствующую проверку и решить вопрос о возбуждении уголовного дела.

Закон обязывает прокурора объявить предостережение о недопустимости нарушения закона в письменной форме. Как акт прокурорского надзора предостережение включает в себя заголовок, т.е. название, фамилию, имя и отчество предостерегаемого лица, указание источников, из которых получены сведения, послужившие основанием для вынесения предостережения, изложение существа выявленного нарушения, ссылку на нарушенный закон, указание на порядок обжалования предостережения, отметку об объявлении предостережения, указание должности, классного чина, фамилии и инициалов прокурора или его заместителя, объявившего предостережение.

В случае неисполнения требований, изложенных в указанном предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке. В соответствии с ФЗ "О прокуратуре РФ" и Федеральным законом от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ "О противодействии экстремистской деятельности" и рядом других нормативных актов Генеральный прокурор РФ или его заместитель либо подчиненный ему соответствующий прокурор или его заместитель при наличии достаточных и предварительно подтвержденных сведений о готовящихся противоправных действиях, содержащих признаки экстремистской деятельности, и при отсутствии оснований для привлечения к уголовной ответственности направляет руководителю общественного или религиозного объединения либо руководителю иной организации, а также другим соответствующим лицам предостережение в письменной форме о недопустимости такой деятельности с указанием конкретных оснований объявления предостережения. Оно выносится в письменной форме с указанием конкретных оснований вынесения предупреждения, в том числе допущенных нарушений. В случае, если возможно принять меры по устранению допущенных нарушений, в предупреждении также устанавливается срок для устранения указанных нарушений, составляющий не менее двух месяцев со дня вынесения предупреждения.6

Применение предостережения отнесено к исключительной компетенции прокурора и его заместителей. Другие работники прокуратуры такими полномочиями не обладают. Предостережение применяется только при осуществлении надзора за исполнением законов и законностью правовых актов. Для профилактики нарушений закона при производстве дознания, предварительного следствия и при рассмотрении дел судами должны использоваться иные средства прокурорского реагирования, предусмотренные законом.

Предостережение объявляется во всех случаях, когда у прокурора имеются сведения о готовящихся противоправных деяниях. Объявление предостережения о недопустимости нарушения закона направляется прокурором или его заместителем в целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях в письменной форме должностным лицам, а при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам. Руководители организаций, не исполнившие требования, изложенные в предостережении, могут быть привлечены к ответственности в установленном законе порядке (ст. 25.1 ФЗ «О прокуратуре РФ»).

В соответствии со ст. 25-1 Федерального закона «О 
прокуратуре Российской Федерации» «в целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель объявляет в письменной форме должностным лицам предостережение о не допустимости нарушения закона. 
В случае неисполнения требований, изложенных в указанном 
предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке». 
Предостережение объявляется обязательно в письменной форме. 
Его надлежит применять для предупреждения нарушений законности при издании правовых актов, в хозяйственной деятельности, совершении должностными лицами противоправных действий, связанных с нарушением прав и свобод человека и гражданина, или в случаях причинения государству материального ущерба. Эффективность предостережения в определенной мере зависит от порядка его объявления должностному лицу. Как правило, предостережение объявляется с вызовом должностного лица в прокуратуру. При этом прокурор разъясняет сущность и последствия допущенного нарушения закона, вид и меру ответственности в случае совершения противоправных действий. Предостерегаемое лицо должно быть ознакомлено с предостережением и подтвердить это своей 
подписью в документе.

Предостережение должно содержать следующие реквизиты: 
-указание фамилии, имени, отчества должностного лица, 
которому объявляется предостережение;