Реформы полиции 60-х гг. XIX в

2. Реформы полиции 60-х гг. XIX в.

 

Реформирование полиции обусловливалось необходимостью взять под контроль миллионные массы крестьян, которых освободили от крепостной зависимости в 1861 г. 25 декабря 1862 Александр II подписал указ, которым утвердил "Временные правила об устройстве полиции в городах и уездах губерний". Впоследствии «Временные правила» дополнялись новыми нормативными правовыми документами и фактически превратились в законодательный акт, который регулировал устройство и деятельность полиции до февраля 1917 года.

При этом следует заметить, что реформирование распространялось только на 3 генерал-губернаторства: Московское, Киевское и Виленское, 43 губернии и Бессарабскую область Российской империи «по общему учреждению управляемых». (8)

С момента реформы в Российской империи получает распространение территориальный принцип построения правоохранительных органов. Основными административными единицами оставались губернии. Губернскую администрацию возглавлял губернатор, который одновременно являлся представителем высшей власти и официальным представителем Министра внутренних дел. Он обладал широким кругом властных полномочий, отвечал з безопасность и спокойствие в губернии. Вместе с тем губернатору были подконтрольны суды и жандармское управление. В губернских центрах существовали губернские полицейские управления и губернское жандармское управление, возглавлявшие полицейский или жандармский генерал-майор или полковник. На территории губернии отдельно существовали уездная полиция и городская полиция. Уездную возглавлял уездный исправник, назначен губернатором. Ему подчинялся коллегиальный исполнительный орган - уездное полицейское управление (помощник исправника, члены-заседателей). Уезд разделялся на состояния (во главе со становым приставом и полицейским урядником), участка или сотни (во главе с сотниками) и поселки (во главе десятским). Последние два избирались населением и работали на общественных началах (безвозмездно).

Согласно «Временным правилам» во всех губернских городах образовывались городские полицейские управления. Городская полиция действовала самостоятельно и независимо от уездного полицейского управления. Городское полицейское управление возглавлял полицмейстер, которого назначал губернатор или градоначальник (например, в

Одессе). Ему подчинялись низшие чины и исполнительные чиновники, участковые

(8) Шелкопляс В.А. Карательный аппарат России во второй половине XIX в.: учебное пособие.-Минск: АМ МВД РБ, 1994 г., С.-10

приставы, городские приставы, полицейские надзиратели, городовые, полицейские

служители. Города разделялись на секторы: части (городской пристав), участка (участковый пристав) и околотков (околоточных). За порядком на улицах следил городовой. Общее руководство полицией и жандармерией осуществлял Департамент полиции Министерства внутренних дел.

В основном, Правила посвящены объединению городской и земской полиции. Объединение полиций, городской и земской, должно было резко ускорить проведение оперативно розыскных работ, а также ускорить проведение следствия. Объединение полиций особо крупных городов не коснулось, в частности, оно не произошло в обеих столицах, так как их границы уже находились под жестким контролем полиции. Толчком же к объединению полиций послужило затруднение в проведении розыскных работ, если дело касалось провинции.

Уже в конце 1864 г. приступили к обобщению полученных проектов и созданию нового полного проекта по преобразованию полиции, для чего был создан особый Редакционный отдел, который на ранее изложенных началах должен был составить учреждение и наказ полиции. Итогом его работы стал проект, состоящий из трех глав:

•   об образовании полиции,

•   о предметах ее ведомства и власти,

•   об ответственности и отчете. (9¹)

Основные принципы в учреждении тоже были указаны:

1.      Следственная  часть должна получить свое  особое устройство (этим было  положено начало отделения судебной  части от исполнительной). Полиция же должна только обнаруживать действия против порядка и проводить первоначальное расследование путем дознания.

2.      До момента  введения мировых судов оставить  за полицией мелкие судебные  разбирательства: бесспорные дела  и устные просьбы.

3.      Из ведомства  полиции исключить также хозяйственные  дела, оставив практически одни  исполнительные обязанности. Определить  пределы ведомства и изложить  их в документе "Учреждении  Санкт-Петербургской полиции".

4.      Составить  точные правила ареста частных  лиц, так как таких правил не  существовало вплоть до 60-х годов XIX века.

(9¹) Высоцкий И.П. Санкт-Петербургская столичная полиция и градоначальство 1703-1903 годов. – СПб. 1903. С.-167

5.      В экстренных  случаях нарушения общественного  порядка предоставить полиции  право требовать помощи от  военных команд и употребить  чрезвычайные меры для усмирения  неповинующихся.

6.      Делопроизводство, которым до этого момента была  слишком перегружена полиция, должно  быть значительно упрощено, и для этого были созданы отдельные правила.

7.      Должны  быть установлены особые правила  по поводу преступлений и проступков  по службе (изданы в 1863 году, при  введении "Учреждения Санкт-Петербургской  полиции"). Например, за взяточничество  полагались штрафы, за превышение  полномочий – также штраф и  даже возможное отстранение от  службы.

8.      И, наконец, было предложено увеличить содержание  чинов (ведь именно низкое содержание  зачастую вынуждало полицейские  чины брать взятки). Именно об  этом пишет исследователь истории  полиции И.П. Высоцкий в работе "Санкт-Петербургская столичная  полиция и градоначальство 1703-1903 годов.(9²)

После преобразования полиция имела следующий круг обязанностей:

1.      Возвращение  насильно отнятого имущества (движимого  и не движимого), определение убытка.

2.      Разбор  мелочных споров и ссор на  улице или других публичных  местах, когда резолюция не требует  подробного разбора прав.

3.      Принуждение  работодателей к расплате с  рабочими.

4.      Взыскание  по бесспорным облигациям казенного  или частного образца.

5.      Исполнение  резолюций и поручений гражданских  судов(9³)

А также на полицию возлагались следующие функции: охрана общественного порядка, контроль за населением; розыск преступников; досудебное следствие; охрана объектов (строит.), исполнение приговора, конвой.

Став уже более прогрессивной в области предотвращения преступлений, полиция все же нуждалась в большем командном составе.

И уже в 1862 году, после принятия "Временных правил", было предложено следующее распределение командного состава в уезде:

 

 

 

(9²) Высоцкий И.П. Указ. соч. С. 165.

(9³) Высоцкий И.П. Указ. соч. С. 162.

 

•                На каждые 2000 человек населения – 5 полицейских служителей;

•                На каждые 2000-5000 – 1 унтер-офицер и 9 служителей;

•                На каждые 5000-10000 – 2 унтер-офицера и 18 служителей;

•                На каждые 10-15тысяч – 1 офицер, 4 унтер-офицера и 30 служителей.(9 )

Такое распределение достаточно удобно, так как в среднем на одного служителя приходилось около 450 жителей. Это не очень большая цифра, ведь на современного участкового (который, как и полицейский служитель XIX в., находится в непосредственном контакте с населением) приходится 1000-2000 жителей.

В течение всего периода реформирования полицейского института правительство проводило политику преобразования личного состава полиции. Для этого МВД избрало следующий путь:

1.      Изменен  порядок комплектования команд. Стали принимать дееспособных  отставных военнослужащих 2-го класса.

2.      Увеличено  жалование. В городах же, где доход  был в достаточно удовлетворительном  состоянии, полицейским командам  давали 2-4 рубля харчевых денег  в год в качестве особых  наград; при этом старшие чины  получали премиальные на порядок  больше.

3.      Дарованы  некоторые права и награды. Теперь  младшие чины выходили в отставку  после 15 лет службы, раньше было  после 20, а в бессрочный отпуск  – после 12, раньше – после 15. При  отказе от отпуска служитель  награждался серебряным шевроном  из галуна на левом рукаве, и его оклад увеличивали на 50 % от полугодового.  При повторной 12-летней службе награда была в виде золотого шеврона и серебряной медали "За усердие" на Аннинской ленте. Жалование же увеличивали по трехгодичной системе: после первых трех – удваивали, после вторых трех – утраивали, и т.д.

4.      Усилена  ответственность за упущения  и преступления по службе.

5.      Увеличено  число младших полицейских чинов.

6.      Увеличена  скорость циркуляции бумаг: все  бумаги посылались  напрямую, а  не через управление части. (10)

Конечно же, основным методом поддержания порядка и благочиния на подведомственной территории было непосредственное наблюдение или надзор. Вот что входило в это достаточно широкое понятие:

(9 )Высоцкий И.П. Указ. соч. С. 164.

(10) И. Тарасов, Полиция в эпоху реформ. Полиция в эпоху реформ. – М. 1885.С. 39

1.      Обход, посещение, осмотр улиц, площадей, дорог, разного  рода публичных мест, присутствие  при различных процессиях, зрелищах, народных увеселениях и прочих  массовых мероприятиях.

2.       Накопление  информации и принятие известий, жалоб, доносов о нарушениях законов  и порядка.

3.      В малозначимых  случаях нарушения общественного  порядка – предъявить устный  или /в экстренных случаях / – письменный выговор.

Основным звеном пореформенной полицейской структуры стал участок и его пристав. Участки делились на околотки, во главе которых стояли околоточные надзиратели, про которых еще Ф.Ф. Трепов, санкт-петербургский обер-полицмейстер (и просто видный полицейский чиновник), говорил, что околоточный надзиратель должен быть полным хозяином своего околотка. Околоточные надзиратели руководили полицейскими стражами, дворниками, наблюдали за внешним порядком, за освещением улиц и дворов, за правильностью ведения домовых книг, за своевременным открытием и закрытием торговых заведений (11)

Несмотря на то, что с жителями контакт поддерживали околоточные надзиратели, именно городовой был ближе всех к народу, так как его мог спросить о том, как, куда идти любой прохожий. Городовой стал не только неотъемлемой частью столичной улицы, но и любого другого города. В уездах же ближе всех оказался урядник, новая полицейская должность между становым смотрителем и сотским, введенная 9 июня 1878 года. (11¹)

Несмотря на стремление властей значительно преобразить полицейский институт, далеко не все реформы шли на благо этой организации. Достаточно часто совершались лишь внешние преобразования, такие, как передача дел из одного департамента в другой, и т.п.

Власти, в первую очередь, были озабочены устройством земской полиции. Границы станов были настолько велики, что приставы не могли добраться от одного конца стана до другого за день. Естественно, это препятствовало исполнению служебных обязанностей. Вся ответственность лежала на сотских и десятских, которым приходилось самостоятельно принимать решения за пристава (который не мог до них добраться). Но ни сотским, ни десятским не полагалось соответствующего жалования, и поэтому они могли решения не принимать, тем самым "запуская" дело.

(11)  Сизиков М.И., Борисов А.В., Скрипилев А.Е., История полиции России (1718-1917). Выпуск 2. – М. 1992. С.-30

(11¹) Там же С.29

По словам Александра II, вся система государственного управления требовала нового соответственного времени пересмотра, и полиция в первую очередь.

Для этого Временные правила 25 декабря 1862 года  необходимо было распространить на все полиции, за исключением столичных, которые надо переустроить по особому учреждению, а также отдельных военных городов, портов и прочих, неподведомственных местному губернскому управлению мест.

В новом образовании Городнические управления предполагалось присоединить к земским судам и вместе с тем звание Городничего или Полицмейстера упразднить, а обязанности возложить на уездных исправников.

К 1 сентября 1875 г. большинство комитетов и департаментов Управы Благочиния были закрыты, и за ненадобностью упразднили и саму эту Управу. Эта достаточно важная реформа касалась лишь крупных городов, в которых Управа Благочиния была.

А 6 августа 1880 г. произошла весьма значительная реформа для жизни всей России – было закрыто 3-е отделение Собственной Его Императорского Величества канцелярии, но взамен был учрежден Департамент полиции при МВД, которому и были доверены все дела, которыми ранее заведовало 3-е отделение. Такой род реформ и упразднений можно назвать "психологическим". Ведь именно в 1880 г. началась "охота" на Александра II, и внешнее упразднение 3-его отделения могло хоть немного улучшить нелегкую обстановку в стране.(3)

Итоги реформ.

Реформа городской полиции, по выводам исследователей, труды которых использованы, была не основательной, а поверхностной. Несмотря на явные улучшения, полиция все же оставалась очень перегруженной посторонними делами. По мнению современников реформы и исследователей рубежа веков, вред со стороны полиции во много раз превышал пользу, как в отношении обывателей, так и для властей, которым приходилось тратить много времени на улаживание проблем внутри полиции.

Уездная же охрана оказалась организованна так, что в центре всего была полиция, причем не как институт по охране порядка, а как важнейшая организация уезда, своеобразный "культ организации". Из-за этого все происходящее в уезде было "пропитано" апатией, застоем, отсутствием какой-либо инициативы и всеобщим молчаливым недовольством. Сводилось же все к тому, что и полиция оказывалась недовольной слишком широким кругом своей власти.